Kategorier dette opslag er registreret under:
Verden  .  Europa  .  Norge
Organisation  .  Offentlig organisation
    .  Stat
Begreber
DatoOpdatering
Indhold
Diskussionsforum
Send
Originalopslag fra pax Leksikon (1978-82)
Læst af: 8.808
: :
Den norske statsforvaltning

Den norske statsforvaltning har rødder tilbage til middelalderen, til enevældens tid og til befrielsesbestræbelserne i 1814. For statsforvaltningen repræsenterer grundloven af 1814 et formelt historisk brud og en historisk start: Før 1814 styrede embedsmændene i Kongens navn. Siden har de styret i folkets navn. Grundlovsåret gav Norge en regering, der skulle stå som leder af den nationale centraladministration.

Men mindst lige så vigtig som dette brud med fortiden var det, at man fastholdt mønstret fra den gamle statsforvaltning. Ligeledes fik statsforvaltning pladsen som den stærke part i forholdet til de nye folkevalgte organer, Stortinget og fra 1837 de kommunale myndigheder. Stortinget mødtes kun hvert tredje år, og blandt tingmændene spillede embedsmændene den centrale rolle. Statsforvaltningen og dens embedsmænd var den institution, som først og fremmest bar organisationsmønstre og værdier fra det gamle fremmedvælde med sig til det nye nationale Norge.

Ser vi på statsforvaltningens størrelse og aktivitetsområder kan dens udvikling inddeles i fire hovedfaser: Startperioden, vækstperioden, ekspansionsperioden og videreførelsesperioden.

Start, vækst og ekspansion

Målt i antal ansatte var den første, nationale statsforvaltning i det 19. århundrede af beskeden størrelse. Den totale forvaltning oversteg ikke hundrede personer. Ser vi på den gamle statsadministrations aktivitetsniveau viser administrationens budget, at over halvdelen af bevillingerne gik til militæret og omkring 40% til underhold og opretholdelse af kongehuset, Stortinget, forvaltningen selv og til udenrigstjenesten. 30 år senere var antallet af embedsmænd omkring det samme som ved starten. Statsbudgettet var fordoblet, men budgetposternes fordeling og relative størrelse var omtrent den samme.

Frem til lige før århundredeskiftet øgedes budgettets størrelse betragteligt, og ligeledes fandt der dramatiske ændringer sted i budgettets sammensætning. Et slående træk er stigningen i bevillingerne til skole- og sundhedsvæsen, samfærdselsudbygningen og tiltag til udbygning af erhvervene. Endvidere finder der en stærk stigning sted i antallet af ansatte indenfor forvaltningen.

I den følgende periode - fra begyndelsen til midten af det 20. århundrede - ekspanderede det offentliges virksomhed voldsomt. Det offentlige konsum af varer og tjenester blev næsten seksdoblet. Antallet af offentlig ansatte blev firedoblet. Mens kun 5% af den erhvervsaktive befolkning var ansat i offentlig virksomhed ved århundredets begyndelse, var hele 13% beskæftiget indenfor det offentlige i midten af 1950'erne.

Ser vi på de sektorer af samfundet, som statsforvaltningens aktiviteter retter sig mod, er det karakteristiske træk ved udviklingen i denne fase stigningen i omfanget af statsforvaltningens socialpolitiske aktiviteter. I første omgang får vi offentligt organiserede fabrikstilsyn - arbejdstilsyn - og tvungen ulykkesforsikring for industriarbejdere, administreret gennem Rikstrygdeverket. Senere bliver der knyttet administrative enheder til forvaltningen af arbejdsledighetsforsikringen (1906), lov om sygeforsikring (1909), osv.

I tråd med disse nyskabelser indenfor sociallovgivningen blev socialdepartementet oprettet i 1913. Fra århundredeskiftet og frem til 1905 bliver beskæftigelsen indenfor sundhedsvæsenet næsten ottedoblet. Bevillingerne til undervisning og videnskab tredobles. En mere uddybende gennemgang af disse udviklingstræk findes i et arbejde af Knut Dahl-Jacobsen.

Videreførelse

Et hovedkendetegn ved udviklingen af statsforvaltningen i den følgende trediveårsperiode er videreførelsen af den socialpolitiske målsætning og videreførelsen af det administrative opbygningsarbejde.

Men også tre andre hovedtræk ved udviklingen af statsforvaltningen i denne periode bør nævnes: Videreudviklingen af de korporative træk ved statsforvaltningen, fremvæksten af et selvstændigt planlægningsapparat indenfor især centraladministrationen samt udviklingen af en decentraliseringstendens indenfor dele af forvaltningen.

Allerede i mellemkrigstiden voksede der en kanal for indflydelse frem ved siden af og i skæringspunktet mellem det politiske og det administrative: Der blev oprettet særskilte organer med repræsentation fra interesseorganisationerne - især erhvervsorganisationerne - statsforvaltning og politikken. Disse organer som ofte kaldes korporative, har fået en stærk selvstændig indflydelse gennem både formel, direkte beslutningsvirksomhed og gennem indirekte, rådgivende virksomhed.

Det første vigtige rådgivende organ af denne type som vi kender fra efterkrigstiden blev oprettet i 1945 - Det økonomiske samordningsråd. Rådet havde repræsentanter fra statsadministrationen, erhvervs- og arbejdslivet. Rådets formål var dels at bistå og at samordne centralforvaltningens arbejde, dels at være et kontakt- og samarbejdsorgan mellem offentlige myndigheder og erhvervslivet. Samordningsrådet behandlede spørgsmål over et bredt politisk-økonomisk felt: Pris- og lønpolitik, valutakurser, udbyttebegrænsninger og stabiliseringspolitik. Det økonomiske Samordningsråd blev nedlagt i 1954.

Det måske vigtigste korporative organ i efterkrigstiden - med høj grad af selvstændig beslutningsmyndighed - var det såkaldte Samarbejdsnævn, der blev oprettet i 1951. Dette organs virksomhed var knyttet til bank- og kreditpolitikken. Det samlede repræsentanter fra kreditinstitutionernes organisationer, Finansdepartementet og Norges Bank.

Systemet med korporative organer kan betragtes som en slags «blandingsadministration», som er et organisatorisk svar på udviklingen af en «blandingsøkonomi» bestående af offentlig og privat virksomhed.

Et andet vigtigt træk ved udviklingen af statsadministrationen i denne periode er dannelsen af et selvstændig planlægningsapparat, særlig knyttet til den økonomiske langtidsplanlægning. Centralt i denne udvikling står udviklingen af nationalbudgetterne som planlægningsredskab i de første efterkrigsår. Til dette arbejde blev der oprettet selvstændige administrative enheder i Finansdepartementet. I videreudviklingen af den økonomiske planlægning indtager etableringen af planlægningsafdelingen i Finansdepartementet en central rolle. På mange måder har denne aktivitet gjort Finansdepartementet til et «over-» eller «superdepartement». I 1979 blev planafdelingen imidlertid omorganiseret til et selvstændigt departement for planlægning - planlægningssekretariatet.

Et tredje vigtigt træk ved udviklingen i denne periode er den administrative decentralisering, som i hvert fald på nogle områder har kompenseret for centraliseringstendensen indenfor statsforvaltningen. Dette er i vid udstrækning sket gennem opbygningen af større og mere økonomisk bæredygtige kommuner, ved omdannelsen af amterne til selvstændige politiske og administrative enheder og ved videreudbygningen af direktoraterne.

Stat og statsforvaltning

Statsforvaltningen i Norge har altid stået som det centrale sammenknyttende element i hele den omfattende statsbygning, som består af Stortinget, regeringen, domstolene og forvaltningen selv. Det er udviklingen af statsforvaltningen der står som det vigtigste udgangspunkt for kendetegnene ved de tre vigtigste statstyper Norge har haft siden 1814: «Nattevægterstaten», socialstaten og planstaten.

«Nattevægterstatens», eller «minimalstatens» bærende ide er, at staten skal stå som den passive garant for det sociale samkvem. En upersonlig retsorden skal herske. Retten skal være lige for alle, uafhængig af person, stand og stilling: Retssikkerheden skal herske. Staten skal nok være en passiv stat, men en retsstat.

I mellemkrigstiden bryder denne passive statstanke sammen under presset fra den økonomiske krise: Staten får et aktivt ansvar, ikke blot for at økonomien skal holdes funktionsdygtig, men også for at der hersker en vis social velfærd og en vis lighed i gode- og byrdefordelingen. Socialstaten vokser frem.

I efterkrigstiden er denne socialstatstanke blevet fremhævet af alle politiske partier, selv om målsætningen indenfor de forskellige sektorer af samfundet med vekslende held er søgt realiseret. I løbet af 1960- og 70'erne er tyngdepunktet i statens problemorientering blevet forskudt. Fra væsentligt at være et spørgsmål om hvilke goder der skal fordeles til hvem, er hovedspørgsmålet blevet hvordan - med hvilke virkemidler af teknisk og organisatorisk karakter - man skal realisere disse mål. I stedet for at koncentrere sig om anvendelsen af givne regler for godefordelingen, samles interessen om spørgsmålet om, hvordan man på kort og på lang sigt kan styre og planlægge denne udvikling. Det centrale kendetegn ved den nye stat er dens planlægningsproblemer og dens planlægningsorientering.

Denne udvikling fra statens regelorientering til dens konsekvensorientering - orienteringen mod at få overblik over og styre konsekvenserne af de offentlige tiltag - er blevet båret oppe af et skift i de dominerende professioner indenfor statsforvaltningen. Mens retsstatens forvaltning var domineret af jurister, er social- og planstaten i betydelig grad sammensat af ingeniører og økonomer. Ikke mindst de sidstnævnte har fået en strategisk vigtig placering indenfor nøgleorganer i den centrale forvaltning. I Norge er det først og fremmest denne profession, der har været bærer af planstatsideen.

Departement, direktorater og magt

I 1980 bestod det centrale statsappatat af 15 departementer eller ministerier: Finans- og tolddepartementet, Fiskeridepartementet, Forbruger- og administrationsdepartementet, Forsvarsdepartementet, Handels- og skibsfartsdepartementet, Industri- og håndværksdepartementet, Justits- og politidepartementet, Kirke- og undervisningsdepartementet, Kommunal- og arbejdsdepartementet, Landbrugsdepartementet, Miljøbeskyttelsesdepartementet, Samfærdselsdepartementet, Socialdepartementet, Udenrigsdepartementet og Plansekretariatet.

Departementerne er inddelt i afdelinger og kontorer, ledet af ekspeditionschefer og bureauchefer. Den øverste embedsmand i de fleste departementer har titel af departementsråd. I de 14 departementer der eksisterede i 1975, var der til sammen ansat 2.918 personer. Af disse var 528 placeret i det man kan kalde ledelseslaget - bureauchefer og højere - antallet af sagsbehandlere var 1.047 - konsulenter og sekretærer - samt 811 i hjælpetjenester - sekretær 1 og lavere.

Ifht. departementsfunktionærenes sociale baggrund hersker der en meget betydelig social skævhed. 70% af forvaltningsstaben kommer fra hjem, hvor hovedforsørgeren er akademiker, selvstændig erhvervsdrivende eller funktionær. Kun 25% kommer fra landbrugs-, fiskeri-, arbejder- eller håndværkerhjem. Denne tendens er endnu stærkere på ledelsesniveau.

Ifht. den geografiske baggrund eksisterer der ligeledes en betydelig skævhed. En tredjedel af tjenestemændene er vokset op i Oslo. Byerne har en betydelig overrepræsentation i forhold til landområderne. Ser vi på kønsfordelingen er forskellen slående. Knapt 15% af staben er kvinder. Kvinderne sidder kun i 10% af chefstillingerne.

En anden vigtig administrativ struktur i statsforvaltningen udgøres af direktoraterne, som er særdeles selvstændige enheder, men underlagt fagdepartementernes myndighed. I 1975 eksisterede der 35 direktorater med højt specialiserede opgaver. Antallet af ansatte var 9.700.

Et særlig træk ved udviklingen af statslivet i Norge i efterkrigstiden er, at der har fundet en magtforskydning sted fra Stortinget til statsadministrationen. Mens der i år 1900 fandtes tre departementsbureaukrater for hver stortingsrepræsentant, findes der i dag mellem 17 og 18. Med stortingsrepræsentanternes stigende sagsmængde og ekstremt dårlige tid til sagsbehandling, bliver det i stigende grad op til embeds- og tjenestemændene indenfor statsforvaltningen at bestemme, hvad der er et problem for politikerne, og hvordan det skal løses.

Magtforholdet mellem statsforvaltningen, Stortinget og vælgerne fremstår i dag som det mest presserende problem for, hvordan det norske demokrati skal se ud i fremtiden.

T.R.L.


Litteratur

P. Maurseth, E. Benum, K.D. Tønneson: Sentraladministrationens historie, bind 1, 2 og 4, Oslo 1979.
G. Hernes: Forhandlingsøkonomi og blandingsadministration, Oslo 1978.
J. P. Olsen: Politisk organisering, Oslo 1978.
P. Lægreid og J. P. Olsen: Byråkrati og beslutninger, Oslo 1978.
R. N. Torgersen: Forvaltningens opgaver og struktur, i Tidsskrift for samfundsforskning nr. 4, 1978.
K. Dahl-Jacobsen: Trek af norsk forvaltningsutvikling, stensil fra Institut for offentlig administration og organisationskunnskab i Bergen.