Browserudgave

U-landsbistand

U-landsbistand stammer som begreb fra tiden efter Anden Verdenskrig, men selve ordet er betydeligt yngre. Oprindelig talte man om bistand fra Europa og Nordamerika til «underudviklede» lande. Senere opfandt man begrebet «udviklingslande» som betegnelse for verdens fattige lande i modsætning til de «udviklede lande», der så blev betegnelsen for de rige industrialiserede lande. Ofte bruges begrebet udviklingsbistand synonymt med u-landsbistand. Ingen af ordene er særligt logiske: Der er ingen klare kriterier, hverken for at betegne lande som underudviklede, udviklede eller under udvikling. Ser man alene på teknologisk og økonomisk udvikling, viser statistikken, at de fleste udviklede lande fortsat udvikler sig mere end de fleste udviklingslande eller u-lande. Det er en af årsagerne til at ulighederne i verden øges år for år. Til gengæld har en række af de lande, vi kalder u-lande haft højt udviklede kulturer, længe før vi begyndte at kunne kalde os en civilisation.

Den danske stat støttede i mange år et «integreret udviklingsprojekt» i Noakhali i det sydlige Bangladesh. Trods en række forbederinger kom projektet dog især den lokale elite til gavn.
(Solidaritet)

Historisk kan begrebet u-landsbistand føres tilbage til 1947. I 1947 fremsatte USA's udenrigsminister George C. Marshall en samlet plan for bistand til Europas genopbygning, og samme år sagde præsident Truman, at USA – ud over Marshallplanen – ville tage initiativ til et program for overførsel af videnskabelige og tekniske fremskridt til «de underudviklede områder i verden».

Bistanden til Europa, og til det der senere blev til u-landene, havde flere perspektiver. Efter Anden Verdenskrig var det vigtigt hurtigt at genskabe gamle markeder og at udvikle nogle nye, og I Vesten anså man det tillige for vigtigt at inddæmme kommunismen. Truman udtrykte det ved at sige, at «de totalitære systemers sæd bliver næret af nød og elendighed. Den spredes og vokser i fattigdommens og stridens onde jordbund. Den når sin fulde vækst, når folks håb om en bedre tilværelse er afgået ved døden. Vi må holde dette håb i live.»

Bistandens udvikling efter 2. verdenskrig

USA blev en ledende drivkraft i udviklingen af udviklingsbistand, selv om u-landsbistanden målt i forhold til de rige landes økonomi, aldrig er nået op på et niveau, der er lige så højt som USA's Marshallhjælp til Europa var efter krigen.

FN blev en vigtig faktor i opbygningen af u-landsbistand. Der blev skabt et organ, der skulle forsøge at samordne bistandsindsatser fra FN's nyoprettede særorganisationer, og gradvist fik FN en ny rolle som yder af u-landsbistand især i form af teknisk rådgivning. Men de fleste enkelte industrilande fik desuden egne såkaldt bilaterale bistandsprogrammer.

Der blev efterhånden også udviklet kriterier for, hvad et u-land er. Udgangspunktet var økonomiske kriterier, men med forskellige nuancer, som til dels har været politisk bestemt. Israel har i årevis i bistandsteknisk sammenhæng været «godkendt» som u-land, selv om landet ikke økonomisk svarer til u-landskriterierne. Der har været stor politisk interesse for, at bistand til Israel (fra bl.a. USA) har kunnet medregnes som u-landsbistand. Enkelte andre rige lande, for eksempel olieeksporterende Mellemøstlande, er også ud fra nogle kriterier blevet anerkendt som u-lande på grundlag af en vurdering af, at landene trods velstand havde et stort udviklingsbehov. Efter murens fald i 1989 er en række østeuropæiske lande kommet med i gruppen af u-lande. I princippet sker der år for år i regi af den vestlige samarbejdsorgansiation OECD en revision af de økonomiske kriterier for hvad et u-land er, og listen over u-lande forandres således.

Mozambique

90

Congo, Den Demokratiske Republik

110

Etiopien

110

Burundi

180

Niger

200

Eritrea

210

Nepal

210

Rwanda

210

Tanzania

210

Malawi

220

Burkina Faso

240

Chad

240

Guinea-Bissau

240

Madagascar

250

Mali

260

Nigeria

260

Bangladesh

270

Sao Tomé & Principe

270

Yemen

270

Sudan

280

Cambodia

300

Den Centralafrikanske Republik

320

Vietnam

320

Haiti

330

Kenya

330

Tadjikistan

330

Togo

330

Uganda

330

Angola

340

Gambia

350

Ghana

370

Benin

380

Zambia

380

Indien

390

Mongoliet

390

Bhutan

400

Comorerne

400

Laos

400

Nicaragua

410

Kirgizistan

440

Mauretanien

450

Pakistan

490

Azerbajdjan

510

Armenien

530

Moldova

540

Senegal

550

Guinea

570

Turkmenistan

630

Cameroun

650

Congo, Republikken

660

Lesotho

670

Elfenbenskysten

690

Honduras

700

Albanien

750

Zimbabwe

750

Guyana

800

Sri Lanka

800

Georgien

840

Kina

860

Salomon-Øerne

900

Kiribati

910

Papua New Guinea

940

Bolivia

950

Uzbekistan

1.010

Ækvatorial Guinea

1.050

Kap Verde

1.090

Makedonien

1.090

Maldiverne

1.150

Syrien

1.150

Vest-Samoa

1.150

Egypten

1.180

Indonesien

1.220

Surinam

1.240

Marokko

1.250

Vanuatu

1.310

Kazakstan

1.340

Swaziland

1.440

Algeriet

1.490

Guatemala

1.500

Jamaica

1.560

Jordan

1.570

Ecuador

1.590

Den Dominikanske Republik

1.670

Marshall-Øerne

1.770

Iran

1.780

El Salvador

1.810

Tonga

1.830

Mikronesien

1.980

Paraguay

2.010

Tunesien

2.090

Namibia

2.220

Colombia

2.280

Peru

2.460

Fiji

2.470

St. Vincent og Grenadinerne

2.500

Costa Rica

2.640

Belize

2.740

Thailand

2.800

Grenada

3.000

Panama

3.080

Dominica

3.120

Tyrkiet

3.130

Botswana

3.260

Libanon

3.350

Sydafrika

3.400

Venezuela

3.450

St. Lucia

3.620

Mexico

3.680

Mauritius

3.800

Gabon

4.230

Trinidad og Tobago

4.230

Kroatien

4.610

Malaysia

4.680

Brasilien

4.720

Chile

5.020

Uruguay

6.020

St. Kitts og Nevis

6.160

Seychellerne

6.880

Antigua og Barbuda

7.380

Argentina

8.770

Slovenien

9.680

Korea, Republikken

10.550

BNI per capita indkomsten i u-landene i 1997 (US$). Indkomstkriteriet går ved 795US$ - hvorvidt landet har mulighed for at modtage bistand eller ej. Valget er dog i sidste ende politisk, hvilket betyder, at f.eks. også Egypten med 1.180 US$ er et programsamarbejdsland for DANIDA. (Kilde: Danidas årsrapport 1998. Tallene for BNI er Verdensbankens)

I 1950'erne tegnede USA sig for mere end halvdelen af verdens totale u-landsbistand, og Frankrig og Storbritannien gav det meste af resten. Men en række andre – især europæiske - lande kom gradvist med. I 1961 udgjorde u-landsbistanden 0,54% af de vestlige OECD-landes bruttonationalprodukt, og det blev det højeste niveau nogensinde. USA gav på dette tidspunkt tæt ved 0,6% af sit bruttonationalprodukt i bistand.

I FN blev der også tidligt sat mål for, hvor stor en udviklingsbistand de industrialiserede lande burde yde. Man talte tidligt om et mål på 1% af nationalproduktet, men opstillede i 1970 et mål, der var mere præcist defineret, og som satte måltallet til 0,7% af det enkelte industrilands bruttonationalprodukt. Målet syntes ikke urealistisk i betragtning af bistandens vækst i 1950'erne og frem til 1961.

1990'erne Bistanden falder

Målet blev dog aldrig nået. I virkeligheden var den relative stagnation i bistanden startet allerede i 1960'erne. Gradvist skete der et fald i bistandens omfang fra de ca. 0,5% af de vestlige landes bruttonationalprodukt og ned til omkring 0,35%. I 1990'erne har dette fald yderligere taget fart, således at gennemsnittet i 1997 var faldet til 0,22%.

I mange år betød væksten i de rige landes økonomi, at der målt i absolutte tal var vækst i bistandens omfang, selv om der var tale om et fald målt i procent af bruttonationalproduktet. I sidste halvdel af 1990'erne var der imidlertid også tale om et betydeligt fald i bistandens samlede værdi målt i kroner og ører.

Samtidig er der vendt op og ned på, hvem der er de store bidragsydere. Målt i forhold til BNP er det ved årtusindeskiftet lande som Danmark, Norge og Sverige, samt Holland, der yder mest bistand – for Danmarks vedkommende 1% af den danske bruttonationalindkomst – mens USA i dag ligger i bund med en bistand på under 0,1% af USA's BNP. Målt i absolutte tal ligger Japan i dag højest.

En række fattige u-lande er afhængige af bistand, men den samlede globale bistand udgør et beskedent beløb sammenlignet med mange andre faktorer. I 1997 var den samlede officielle udviklingsbistand faldet til omkring 48 milliarder dollars fra omkring 55 milliarder året før. Målt i dollars ydede Japan i 1997 ca. 9,4 milliarder (0,22%), USA 6,9 milliarder (0,09%) og Danmark godt 1,6 milliarder (0,97%)

De globale militærudgifter udgjorde til sammenligning godt 800 milliarder dollars i 1997, og den internationale våbeneksport var alene godt 46 milliarder dollars, eller nogenlunde på niveau med bistanden

Bistandens politiske karakter

Udviklingen i bistandens karakter og omfang afspejler i høj grad den politiske udvikling i verden. Sideløbende med en mere teknisk debat om hvad god u-landsbistand vil sige, har der hele tiden været en meget stærkt politisk-ideologisk og strategisk side af u-landsbistanden. Den har – helt som præsident Truman bebudede – også været et led i en ideologisk kamp.

OECD-kriterierne er baseret på, at u-landsbistand alene er civil bistand. Militær bistand er altså ikke en del af denne bistand, men meget ofte bruges civil u-landsbistand som supplement til den militære bistand, specielt af stormagterne.

Det er de militære og politiske brændpunkter i verden, der også har modtaget mest u-landsbistand. I årevis har hovedmodtagerne af USA's u-landsbistand været Israel og Egypten og midt i 1980'erne var der en række Mellemøst- og Mellemamerikanske lande på listen over hovedmodtagere af USA's bistand. I de år gav Sovjetunionen og nogle østeuropæiske lande også u-landsbistand, og den havde tilsvarende ideologisk karakter: Lande som Vietnam, Cuba og Mongoliet lå i toppen blandt modtagerne.

Den kolde krig førte ofte til egentlige krige udenfor Europa, og her blev bistanden også brugt i kampen for strategiske alliancer. Bistand blev eksempelvis brugt til at holde Congos diktator Mobuto Sese Seko i den vestlige lejr. Andre steder førte skiftende politik til skiftende alliancer. Kejserstyret i Ethiopien blev bistandspolitisk støttet af USA, mens Sovjetunionen støttede nabolandet Somalia. Da Ethiopiens kejser blev styrtet af et venstreorienteret militærstyre under Mengistu Haile Meriam, rykkede Sovjetunionen ind med bistand, mens USA begyndte at støtte Somalia. Men da Mengistu-styret blev styrtet i begyndelsen af 1990'erne, begyndte USA igen at støtte Etiopien.

Der er lavet tilsvarende analyser af bistand fra andre industrilande. Således er blandt andet fransk bistand i høj grad blevet koncentreret om at fastholde de franske interesser på u-landskontinenterne.

Giverlandenes egeninteresse i u-landsbistanden behøver ikke nødvendigvis at betyde, at den givne bistand ikke har gjort nytte. Lande som USA og Frankrig har også i en række sammenhænge søgt at give egentlig udviklende u-landsbistand. De overordnede politisk-strategiske formål har imidlertid medført, at bistanden ikke primært er gået til verdens fattigste lande, men især til de lande, der har haft en eller anden politisk-strategisk betydning for giverlandene.

Multilateral bistand gennem FN

Mens FN i de første årtier efter u-landsbistandens introduktion spillede en voksende rolle for den samlede bistand, så har de strategiske ønsker til bistanden samtidig medført, at mange lande og især stormagterne har holdt stærkt igen med at give bistand via FN-systemet. Bistand gennem FN og Verdensbanken kaldes multilateral bistand, bistand direkte fra et land til et andet kaldes bilateral bistand. Det enkelte land kan suverænt styre hvem den bilaterale bistand skal gå til, men ikke hvordan FN yder sin bistand. Det er en af de vigtige grunde til, at mange lande giver meget lidt bistand gennem FN.

Verdensbanken og FN har forskellige organisationsform. I Verdensbanken stemmer man efter aktieindskud, hvorimod hvert land har én stemme i FN. Det medfører, at stormagterne, og specielt USA, har særlig stor indflydelse i Verdensbanken.

Samtidig med at der går relativt mindre bistand gennem de multilaterale systemer, er der derfor sket en forskydning fra FN-systemet og hen mod Verdensbank-systemet, hvor u-landene har mindre indflydelse og giverlandene mere.

Bistandsstrategier

Der er gennem årene udviklet en betydelig teoretisk debat om udviklingsbistanden og om metoder til at yde den mest effektive udviklingsstøttende bistand. Også denne debat har dog været præget af overordnede politiske holdninger.

U-landsbistanden blev tidligt sammenholdt med Marshallhjælpen til Europa. Der var imidlertid den markante forskel, at Marshallhjælpen primært var hjælp til genopbygning. Den blev givet fra et industrialiseret land til andre industrialiserede men krigsødelagte lande. U-landsbistanden blev derimod ydet til ikke-industrialiserede lande.

En af de tidlige teoretikere var den amerikanske økonomiske historiker W. W. Rostow, der i 1963 udgav et «ikke-kommunistisk manifest», hvori han argumenterede for, at ethvert samfund gennemløber en række faser fra det traditionelle samfund, via en gennembruds eller take off-fase og frem til den modne industrielle fase. Hans ide var, at bistanden til fattige lande skulle sikre et økonomisk take off, derefter ville udviklingen gå af sig selv.

Afhængighedsteoretikere som Andre Gunder Frank og Samir Amin søgte omvendt at påvise, at det økonomiske system indeholder indbyggede tendenser til, at værdierne vandrer fra den udbyttede periferi til det udbyttende center, således at værdier også under et moderne markedsøkonomisk system overføres fra randområderne til verdens kapitalistiske økonomiske centrer.

I den mere praktisk orienterede bistandsteori udvikledes gradvis teorier om en bistand, som ikke blot baseredes på ukritisk overførsel af teknologi og penge, hvorefter de positive konsekvenser af disse overførsler langsomt ville sive ned til de fattigste. Nedsivningsteorien blev kritiseret, og mange forskere kasserede den. Det blev påpeget, at økonomiske tilførsler kun under visse vilkår skaber økonomisk udvikling. Gradvist udvikledes ideer om lokal deltagelse og ejerskab til udviklingen, og om en bistand som ikke i sig selv er udviklende, men som kan støtte lokale bestræbelser på udvikling. Det var et led i disse teorier at målrette bistanden mod de fattigere grupper i fattigere lande og at søge at støtte disse grupper til at skabe deres egen udvikling. Andre målsætninger er kommet til, for eksempel om miljøforbedrende bistand, om bistand med demokratistøttende elementer og om bistand der kan mindske diskriminering af kvinder, og dermed også være med til at sikre det udviklingspotentiale, som kvinderne repræsenterer.

Mere ideelle teorier har dog hele tiden stået overfor praktiske hensyn til andre donorinteresser, og herunder de økonomiske og handelsmæssige interesser. I takt med at markedsøkonomien er blevet stadig mere dominerende, er der i 1980'erne og 1990'erne igen udviklet en «tro» på, at støtte gennem markedet automatisk skaber fremgang for u-landene, selv om forskere har påpeget markante tendenser til, at de fattigste og «mindst interessante» lande i denne udvikling marginaliseres yderligere.

Fredsdividenden der udeblev

Under Den kolde krig blev det ofte fremhævet, hvordan hundredevis af milliarder af dollars kunne være brugt på udvikling i stedet for militær oprustning. Man talte om muligheden for at opnå en fredsdividende. Fra 1989 og fremefter skete der et meget betydeligt fald i de globale militærudgifter. Der kom imidlertid aldrig nogen fredsdividende til udvikling. I stedet skete der et markant fald i den globale udviklingsbistand.

Der er en række grunde til dette fald:

Nordisk bistandspolitik

Den danske og nordiske bistandspolitik har en række særpræg, og der er en historisk baggrund for, at de nordiske lande yder mere u-landsbistand end næsten alle andre lande.

Historisk er der fire hovedårsager til udviklingen af den særlige nordiske bistandspolitik

  1. kristne og humanitære
  2. udenrigspolitiske
  3. politisk-solidariske
  4. økonomisk-forretningsmæssige.

Den kristne baggrund har bl.a. Danmark fælles med mange andre vestlige lande. Missionærerne har medansvar for mange af kolonitidens forbrydelser, men inddrog også folk i fjerne lande i næstekærlighedsbegrebet.

Den udenrigspolitiske baggrund har sammenhæng med, at de nordiske lande som små lande i det centrale Europa, så en mulighed for via FN at opbygge et stærkt internationalt system, der også kunne være krigsforebyggende. Den meget stærke FN-politik helt tilbage fra 1940'erne er også en del af baggrunden for, at det har været mere naturligt for de nordiske lande, at yde en væsentlig del af deres u-landsbistand via FN.

Den nordiske velfærdsmodel har påvirket den internationale tænkning. Og da en lang række nye stater så dagens lys i 1950'erne og 1960'erne, stod de nordiske lande forholdsvis «rene». De var ikke gamle koloni- eller imperiemagter. Tvært i mod var der en følelse af, at de med deres socialdemokratisk dominerede småstatsmodeller havde særlige muligheder for at bistå regeringer i nye uafhængige lande.

Men verden voksede også meget hurtigt i 1960'erne og 1970'erne, og de nordiske lande havde desuden brug for adgang til nye markeder. De gamle kolonimagter havde automatisk adgang til deres gamle kolonier, når der skulle købes og sælges. Og stormagter som USA og siden Japan og Vesttyskland var så økonomisk stærke, at de automatisk spillede en rolle på disse nye markeder. De nordiske lande havde ikke de samme muligheder, men kunne bruge u-landsbistanden til at komme ind på nye markeder. Håbet var så, at bistanden ville fungere som murbrækker for kommercielle eksportører.

Den danske og nordiske bistand adskiller sig fra andre landes bistandsformer, men det er typisk, at u-landsbistanden land for land har udviklet sig som et mix mellem forskellige interesser, nogle af klart politisk karakter, andre i højere grad som udtryk for et ønske om på forskellig vis at afhjælpe nød og fattigdom andre steder i verden.

I alle lande har private såkaldt folkelige organisationer også spillet en stor rolle for udviklingsbistanden. Traditionelt har religiøse og humanitære foreninger og organisationer men i stigende grad også udviklings- og miljøorienterede organisationer blandet sig i debatten og i selve bistanden. Nationale og internationale NGO'er yder dels betydelig hjælp for egne indsamlede midler, dels søger de at påvirke den officielle bistand, og de kanaliserer dele af den officielle bistand til u-landene. I Danmark ydes 16-17% af den bilaterale u-landsbistand gennem private folkelige organisationer.

  Bilateral bistand Multilateral bistand Driftsudgifter m.m. Samlet statslig bistand (brutto) Statslig bistand i procent af BNP (%)

Millioner kr.

1965 22 42   63 0,1
1970 227 170   397 0,37
1975 606 437   1.043 0,53
1980 1,427 1.059   2.476 0,67
1985 2.380 1.982 140 4.502 0,77
1990 3.416 3.202 256 6.875 0,87
1993 4.308 3.822 497 8.627 1,02
1996 5.155 4.790 476 10.437 1,06
1997 5.227 4.691 528 10.456 1,0
1998 5.421 4.748 550 10.721 1,0
1999 5.744 5.044 526 11.339 1,0
Danmarks u-landsbistand 1965-99. Den samlede statslige bistand er summen af bilateral, multilateral bistand og driftsudgifter. Endvidere er bistanden angivet som % af Danmarks BNP. I tallene for 1999 er der ikke taget højde for den reduktion af bistanden, der skyldes genopbygningshjælp til Kosova efter NATO's krig mod Jugoslavien. (DANIDA)

I Danmark var det i høj grad de folkelige organisationer, som i de første år i 1950'erne lagde pres på den danske regering og stat for at få oprettet et sekretariat for teknisk bistand til ulandene i Udenrigsministeriet. Dette sekretariat blev siden til Danida, der var en forkortelse for Danish International Development Assistance. I dag er Danida helt integreret i Udenrigsministeriet.

Krav til bistanden

Der stilles i dag en lang række tekniske og politiske krav til u-landsbistanden, og der er lavet talrige til dels modstridende undersøgelser af bistandens kortsigtede og langsigtede effekt. Den er blandt andet kritiseret for at kunne være med til at fastholde lande i et afhængighedsforhold, men samtidig er der grund til at understrege, at fattige svage stater på talrige andre områder er underlagt en markedsorienteret økonomisk styring, som de ingen indflydelse har på. I den sammenhæng kan en egentlig fattigdomsorienteret u-landsbistand ses som et af de få internationale redskaber, der findes til at give de fattigste lande et vist niveau af investeringer såvel i social udvikling som i støtte til udvikling af produktion.

Bistandens effekt afhænger imidlertid i meget høj grad af, hvordan den gives. Der er mange påvisninger af, at krav om egeninteresse (f.eks. krav om indkøb i giverlandet næsten uanset pris) kan svække bistandens effekt.

Udover de økonomiske og udviklingsmæssige målsætninger for bistanden, findes der i dag en række andre mål. Danmark har været i front med udvikling af bistand som skal støtte miljømæssige indsatser, men derudover søges hensyn til demokrati, ligestilling, menneskerettigheder mv. ofte integreret i dansk bistand, ligesom der i stigende grad er enighed om, at lande der er ansvarlige for voldsomme menneskeretskrænkelser kan eller bør straffes via tilbageholdelse af bistand.

Danmark har gennem de senere år søgt at koncentrere bistanden om omkring 20 såkaldte programsamarbejdslande, hvoraf de fleste ligger i Afrika, men andre i Asien og Sydamerika. Argumentet har været, at Danmark skal søge at opnå et grundigt kendskab til et begrænset antal lande for at kunne give en mere effektiv bistand. Samtidig søges udviklet en bistand, som er mere sektor- end projektorienteret. Argumentet er, at det enkelte projekt er for snæver en tilgang, og at der er stor risiko for donor-dominerende projekter. Ved i stedet at give langsigtet støtte til en hel sektor (f.eks. landbrug, sundhed, energi eller uddannelse) støtter man modtagerlandets egen mulighed for at planlæggge og styre udviklingen. Ændringen af bistand fra projekt- til sektororientering er er ikke endeligt gennemført endnu.

Menneskerettigheder og bistand

Debatten om menneskerettigheder i u-landsbistanden har de seneste år fået en større vægt. Denne debat blev søgt startet tidligt - bl.a. i slutningen af 70'erne af USA's præsident Jimmy Carter. På det tidspunkt, hvor Den kolde krig stadig prægede alle dele af bistanden, var det dog ganske klart, at USA var parat til at undskylde selv meget grove menneskerettighedskrænkelser i lande, som havde alliancer med USA, mens krænkelser blev voldsomt fordømt i andre lande, der lænede sig mod Sovjetunionen. Det betød, at argumenterne for at inddrage menneskerettigheder i bistandsdebatten stort set var uden troværdighed.

Efter Den kolde krigs ophør har menneskerettigheder igen fået ny betydning i international og også i dansk bistandspolitik. Det er dog fortsat sådan, at visse økonomisk tunge lande som eksempelvis Kina behandles mildere end små afrikanske lande. Der er samtidig en klar tendens til, at debatten om menneskerettigheder alene koncentreres om de såkaldt individuelle civile og politiske rettigheder. De vestlige giverlande - inklusive Danmark - taler næsten aldrig om sociale og økonomiske rettigheder på et tidspunkt, hvor markedsorienteringen af udviklingen betyder, at uligheden vokser, både mellem lande og i de fleste enkeltlande. En række lande har i de senere år indført brugerbetalinger for eksempel i folkeskoler og på sundhedsklinikker. Det er reelt i strid med de økonomiske og sociale rettigheder, men påtales ikke.

K.V.

Beslægtede opslag

Sidst ajourført: 1/5 2001

Læst af: 68.695