Browserudgave

Udviklingsbistand til grundskoleuddannelse

Denne opslag handler om børn i udviklingslande og deres rettighedsbaserede adgang til grunduddannelse og den udviklingsbistand, som ydes – eller bør ydes – på dette område. De gymnasiale og tertiære uddannelser, og de tekniske og erhvervsfaglige uddannelser, er ikke behandlet her. Dette valg er truffet af pladshensyn og ud fra et ønske om at afgrænse emneområdet og skal ikke tages som udtryk for nedprioritering af disse niveauer i et udviklingslands samlede uddannelsessystem. En anden vigtig begrundelse for dette valg er, at grundskoleuddannelse af god kvalitet er en forudsætning for, at uddannelse på de efterfølgende niveauer giver mening.

Grundskolen, eller skolens primære klassetrin, var tidligere i mange udviklingslande begrænset til 1–5. eller 6. klasse. Men især siden 1990'erne har der været en klar tendens til at definere den formelle, som oftest obligatoriske, skoleuddannelse som omfattende hele forløbet til og med 8. klassetrin, undertiden også 9. eller 10. Man ser dog stadig opdelinger i primære og sekundære trin inden for rammerne af det samlede skoleforløb. Denne (noget uklare) definitionen af begrebet, grundskoleuddannelse, bør holdes i tankerne i læsningen af nærværende opslag.

Tilbageblik

I lighed med udviklingsbistand på andre områder har bistand til uddannelse ændret sig markant fra en spæd begyndelse sidst i 1960'erne og begyndelsen af 1970'erne til i dag. Det gælder både statslig bilateral og multilateral udviklingsbistand. Statslig bilateral udviklingsbistand ydes af donorer som det danske Danida, svenske SIDA og britiske DfID, mens multilaterale donorer i hovedsagen omfatter FN's organisationer, Verdensbanken og de Regionale Udviklingsbanker.

I begyndelsen havde bistand til uddannelse mest form af enkeltstående projekter og indsatser så som opførelse og renovation af skoler, etablering af lærerseminarier og udstationering af folkeskolelærere, seminarielærere og andre undervisere. Bistanden begyndte især at ændre form og indhold op gennem 1990'erne og har mange steder gradvis udviklet sig til en kompleks sammensætning af strategier, planlægning, koordineret samarbejde mellem donorerne inden for rammerne af langsigtede sektorprogrammer med støtte til udarbejdelse og implementering af udviklingslandenes egne nationale strategier og planer for uddannelse og – særligt efter år 2000 – også samordnede bidrag til deres statslige budgetter (i bistandsfaglige kredse defineret som sektorbudgetstøtte specifikt rettet mod en bestemt sektor som f.eks. uddannelse, eller generel budgetstøtte).

Både bilaterale donorer, de multilaterale organisationer og de mange frivillige organisationer, eller Non-Governmental Organisations (NGO'er) har i det store og hele søgt at tilpasse sig de nyere bistandsstrategier – hver på deres måde og i overensstemmelse med deres respektive mandater.

Presset på skolerne

Den stærke befolkningstilvækst i udviklingslandene er et af de vigtigste forhold, som skal tages med i vurderingen af det stadig mere presserende behov for og krav om adgang til uddannelse.

I mange af disse lande udgør børn og unge omkring halvdelen af befolkningen. Det har medført et ekstremt pres på uddannelsesinstitutionerne, især på grundskoleniveau. Statistiske oplysninger i denne henseende kan findes i den årlige Education for All (EFA) Global Monitoring Report,som udgives af UNESCO i Paris (se også afsnittet nedenfor om implementeringen af EFA). Ifølge de seneste opgørelser (2009) lå lærer-elevforholdet på et gennemsnit af 1:45 i de afrikanske lande syd for Sahara. Tilsvarende situationer kan genfindes i statistikken fra udviklingslande andre steder.

Disse gennemsnitstal dækker dog over store variationer ikke kun de enkelte lande imellem, men også inden for landenes egne grænser, hvor små, spredte landsbysamfund kan have skoler med få børn, mens tæt befolkede områder og storbyerne, specielt de fattige kvarterer, kan have klassekvotienter på 80 eller flere og en tilsvarende størrelsesorden i lærer-elevforholdet. Desuden har presset på skolerne i mange tilfælde gjort det nødvendigt at indføre komprimerede læseplaner og dobbelt skift, hvor eleverne deles i to store grupper, som bruger de samme faciliteter på skift i henholdsvis formiddags- og eftermiddagstimerne.

Når presset på adgang til skolerne kædes sammen med udviklingslandenes økonomiske fattigdom bliver problemets kerne særlig tydelig. Der er ganske enkelt ikke råd til at oprette skoler, og ansætte og aflønne lærere og andet nødvendigt personale. Skolebøger er ofte tynde og trykt på dårligt papir, og det er ikke usædvanligt, at flere elever må deles om hver enkelt bog. Audiovisuelle læremidler er som regel ikke til rådighed. Det ville være urimeligt at forvente, at lærere i denne situation skulle kunne yde undervisning af en kvalitet og effektivitet, som er sammenlignelig med undervisningen i danske eller andre, rige vestlige landes skoler.

Ifølge den nævnte Global Monitoring Report overstiger den årlige udgift pr. elev i grundskolen i en del udviklingslande ikke USD 100 – på trods af, at midler allokeret til grundskolen kan udgøre halvdelen eller mere af de samlede udgifter til uddannelsessektoren (som i en del udviklingslande lande udgør 19-20% af statens budget). Under disse økonomiske forhold er det klart, at der ikke kan blive meget tilbage til kvalitetsudvikling, når først lærerlønninger og andre driftsudgifter er afholdt.

Når mange lærere under disse omstændigheder alligevel kan være i stand til at yde en undervisning, som giver mening og fører til anvendelige resultater, skyldes det i høj grad (ikke særlig konkrete eller målbare) faktorer som personligt engagement og viljestyrke. Hertil kommer forældrenes ønske om, at deres børn skal have en uddannelse, og ikke mindst børnenes eget ønske om at komme i skole og deres motivation for at lære noget. Ikke desto mindre ser man tit et højt frafald (drop out) i skolerne, mest markant ved overgangen fra de primære klassetrin til det sekundære niveau (i f.eks. et 9-årigt skoleforløb) og blandt pigerne.

Som nævnt tidligere blev man især i løbet af 1990'erne i donorkredsene i stigende grad opmærksom på behovet for nye langsigtede og mere systematiske bistandsstrategier for at imødekomme det presserende behov for støtte til uddannelsessektoren. Det er i denne sammenhæng vigtigt at dele forudsætningerne for balanceret udvikling af uddannelsessektoren op i tre gensidigt afhængige faktorer: (1) øget adgang til uddannelse af (2) god kvalitet og (3) opbygning af institutionel kapacitet på både faglige og administrative områder.

Det er indlysende, at hvis de tre ovennævnte områder skal blot tilnærmelsesvis imødekommes, vil det koste mange penge. Fattige lande har ikke selv råd til at finansiere udviklingen i den størrelsesorden, som er påkrævet for at skabe de nødvendige både kvantitative og kvalitative forbedringer i grundskolen. Der er ikke andre, der er i stand til at gøre det, end de rige lande (det samme argument gælder i øvrigt også for de gymnasiale uddannelser, de tekniske og erhvervsfaglige skoler, og universiteterne).

Rettigheder

Verdenserklæringen om Menneskerettighederne (vedtaget af FN’s Generalforsamling i december 1948) er, ud over dens generelle gyldighed, af central betydning for uddannelse. Det fastslås således i første punkt i Artikel 26, at:

Enhver har ret til undervisning. Undervisningen skal være gratis, i det mindste på de elementære og grundlæggende trin. Elementær undervisning skal være obligatorisk. Teknisk og faglig uddannelse skal gøres almindelig tilgængelig for alle, og på grundlag af evner skal der være lige adgang for alle til højere undervisning.

Denne Artikel har været det grundlæggende princip i alle senere erklæringer og konventioner om retten til uddannelse. Udviklingsbistand til uddannelsessektoren er derfor også i udgangspunktet baseret på dette princip – også selv om det ikke er direkte formuleret i de mange strategier, der findes på området.

Med hensyn til børns adgang til uddannelse blev denne rettighed yderligere betonet i Artikel 28 og 29 i FN’s Konvention om Barnets Rettigheder (1989), eller Børnekonventionen (som den ofte betegnes på dansk), idet den blev gjort juridisk bindende for de lande, der ratificerer den – hvilket så godt som alle verdens lande har gjort.

Education for All (EFA)

I lyset af det stadig stigende pres på adgang til uddannelse blev det efterhånden klart, at der var behov for en særlig indsats. Dette førte til, at FN-organisationerne, UNDP, UNESCO og UNICEF, samt Verdensbanken i 1990 gik sammen om at sammenkalde og stå for en verdenskonference om grundlæggende uddannelse. Konferencen blev afholdt i Jomtien i Thailand med regeringen som vært, og med yderligere sponsorering fra UNFPA og en række regeringer og organisationer. Konferencen resulterede i vedtagelsen af World Declaration on Education for All, and Framework for Action to meet Basic Learning Needs. Der blev lagt stor vægt på lige adgang til primær skoleuddannelse for alle børn, og en markant reduktion af analfabetisme blandt voksne. Målsætningerne skulle være opnået ved år 2000.

I løbet af tiåret frem mod år 2000 kom det til at stå klart, at målsætningerne fra Jomtien langt fra ville blive nået i udviklingslandene. Det blev derfor besluttet at afholde et nyt verdensmøde, denne gang i Dakar i Senegal i april 2000, også her med regeringen som vært og under forsæde af de fem ovenfor nævnte verdensorganisationer.

Mødet i Dakar fik betegnelsen World Education Forum. Der blev lagt vægt på, at der ikke skulle udformes en ny erklæring, da man fra alle sider fandt, at hovedpunkterne i erklæringen og planerne fra Jomtien i 1990, med den nødvendige tilpasning, fortsat havde gyldighed. Det blev derfor besluttet, at der skulle formuleres og vedtages rammer for en handlingsplan, omfattende seks målsætninger, der skulle være opnået senest ved år 2015, og som skulle være retningsgivende for udvikling af uddannelse på grundlæggende niveauer for børn, unge og voksne. Den fulde titel for planen blev The Dakar Framework for Action. Education for All: Meeting Our Collective Commitments.

Handlingsplanen er kortfattet og praktisk betonet, og ud over specifikation af målsætningerne, omfatter den forhold som finansiering, globalt og nationalt ansvar, og monitorering. Som antydet i titlen lægger den særlig vægt på fælles forpligtelse, hvilket for donorernes vedkommende betød en forpligtelse til en betydelig forøgelse af finansiel bistand til implementeringen af udviklingslandenes egne strategier og planer for uddannelse.

Det skal også bemærkes, at den del af handlingsplanen, som drejer sig om børns adgang til grundlæggende (primær) skoleuddannelse, blev reflekteret i nr. 2 af de såkaldte 2015-Målsætninger (vedtaget af FN’s Generalforsamling i september 2000), og at formuleringerne om pigers adgang til uddannelse, ikke kun til grundskolen, men til alle uddannelsesniveauer, kom med som et delmål i 2015-Målsætning nr. 3 (om ligestilling mellem kvinder og mænd).

Implementeringen af EFA

Handlingsplanen fra Dakar har haft, og har stadig, afgørende betydning for udformningen af udviklingslandenes nationale uddannelsesstrategier. Det samme gælder donorernes strategier for at støtte implementeringen af disse planer for sektorudvikling.

Men det kniber stadig for donorerne at leve op til forpligtelsen om finansiering. Selv om der er sket forbedringer på dette felt, er det langt fra tilstrækkeligt til at imødekomme behovene for finansiel bistand. Dette fremgår klart af de ovenfor nævnte årlige EFA Global Monitoring Reports, som har til formål nøje at følge implementeringen af EFA, og som både omfatter både temaer relateret til de enkelte målsætninger og en detaljeret statistisk sektion.

Man anslog ved mødet i Dakar, at der på verdensplan var over 113 millioner børn uden for skolen, langt de fleste i udviklingslandene. I 2008, som er det seneste år med en nogenlunde pålidelig opgørelse, blev tallet anslået til 67 millioner. Det er opmuntrende, at et hastigt stigende antal børn er kommet i skole, selv om det ikke med sikkerhed kan siges, om denne tendens vil fortsætte. Og den nuværende begrænsede finansiering vil ikke kunne sikre de nødvendige kvalitative og institutionelle forudsætninger for udvikling på områder som tilvejebringelse af mere veludstyrede klasseværelser som ramme om et produktivt pædagogisk læringsmiljø, uddannelse af lærere, udvikling af curriculum og læseplaner, og produktion og distribution af gode undervisningsmaterialer, især skolebøger (som oftest i oplag på flere millioner). Denne form for planlagt, langsigtet sektorudvikling kræver både forudsigelig og stabil finansiering fra donorernes side over en lang årrække.

Det vil føre for vidt i nærværende artikel at behandle de mange betydningsfulde, selvstændige initiativer, som blev etableret i kølvandet på mødet i Dakar med det formål at støtte og accelerere implementeringen af Handlingsplanen om EFA i udviklingslandene. Her skal blot henvises til to: United Nations Girls’ Education Initiative (UNGEI) og Fast Track Initiative (i 2011omdøbt til Global Partnership for Education) med Verdensbanken i en ledende funktion og med stigende opbakning fra anden side, herunder Danida. Yderligere oplysning om disse initiativer kan søges på de respektive hjemmesider.

Skrøbelige lande/situationer

I de senere år har der i stadig stigende grad været opmærksomhed på såkaldt skrøbelige stater – eller situationer. Det kan være meget vanskeligt at beslutte, hvordan der fra det internationale samfunds side kan ydes bistand i disse situationer: om der f.eks. skal ydes bistand til en siddende regering eller en statslig struktur, eller en overgangsregering, i et tørkeramt område, til en stor koncentration af flygtninge eller internt fordrevne personer.

Det er klart, at forældre i disse situationer, bl.a. i store flygtningelejre, har mange grunde til at være bekymrede for afbrud i deres børns skolegang og dermed for deres fremtidsmuligheder. Også i denne sammenhæng er det vigtigt at huske på, at adgang til uddannelse er en menneskeret, som ikke uden videre kan suspenderes. Men det kan være nærmest umuligt at finde ud af, hvordan denne rettighed kan sikres, hvad der skal undervises i og hvordan, hvilke fysiske rammer, der kan tilvejebringes for etableringen af skoler, hvordan administrationen skal organiseres, og hvem der skal finansiere det.

Generelt vil det i skrøbelige situationer være nødvendigt at følge en tostrenget strategi, hvor den ene streng er en satsning på øjeblikkelig afhjælpning af de mest presserende behov, mens der parallelt hermed påbegyndes en mere langsigtet udvikling. Uddannelsessektoren er typisk i denne henseende: Der vil som oftest være et akut behov for at skaffe en eller anden form for regelmæssig undervisning af børn, som har fået afbrudt deres skolegang – samtidig med, at det kan være nødvendigt så tidligt som muligt at se på mulighederne for at støtte udviklingen af en funktionsdygtig struktur for genopbygning af forvaltningen af uddannelsessektoren (som i nogle af disse situationer kan være nærmest ikke-eksisterende).

En konkluderende bemærkning

Selv om det vel nærmest er indlysende, er det nødvendigt at huske på, at uddannelse er en fundamental forudsætning for udvikling – og et middel, som kan være med til at afhjælpe fattigdom i udviklingslandene og dermed til at ændre den skæve og stærkt polariserede tilstand, som vedblivende præger den globale udvikling.

K.Mo.

Beslægtede opslag

Ansvarlig redaktion: Pædagogik

Sidst ajourført: 20/9 2012

Læst af: 8.270