Kategorier dette opslag er registreret under:
Arbejde  .  Videnskab  .  Samfundsvidenskab  .  Politik
     .  Økonomi
Begreber
DatoOpdatering
Indhold
Diskussionsforum
Send
Originalopslag fra pax Leksikon (1978-82)
Læst af: 12.524
: :
Økonomisk planlægning

Økonomisk planlægning har som begreb ikke noget entydigt indhold. Det underforstår gerne en statsmagt, en magthaver, en magtelite eller et stort bureaukrati, som styrer samfundsudviklingen. Det forudsætter endvidere, at økonomien har en funktionsmåde, som er kendt, og at målene som skal opnås er klare. Sådanne myter om styring er ikke særlig holdbare, og de virker politisk tilslørende ved at de hindrer bevidstgørelse og forståelse af den mangfoldighed af indsigt og erfaring, af forestillinger og vrangforestillinger og af magt og afmagt, som former det der kaldes samfundsudviklingen. Men når man er klar over dette, kan begrebet økonomisk planlægning alligevel være nyttigt til at beskrive og til at forstå visse begrænsede dele af den politiske og administrative virksomhed.

Hver af os oplever ofte som enkeltpersoner, at det der sker med os ikke udelukkende afhænger af hvad vi selv gør. Jobbet kan forsvinde, eller priserne kan gå op, således at lønnen bliver mindre værd, eller det kan være vanskeligt at finde en bolig, hvor man gerne vil bo, og trafikken kan gøre rejsen til arbejdet langvarig og ubehagelig. Og selv om vi måske forstår, at alt dette afhænger af hvad en række andre enkeltpersoner har gjort og besluttet, kan det være vanskeligt at finde frem til, hvilke mennesker eller beslutninger der har ansvaret for akkurat de konsekvenser, som vi selv oplever. Det falder mange naturligt at tale om, at «udviklingen går sin gang». Økonomisk planlægning kan betragtes som betegnelsen for den aktivitet man tyer til, når man ikke vil affinde sig med denne udvikling.

I ethvert samfund træffes der til stadighed beslutninger om økonomiske størrelser, om produktion, forbrug, investeringer, indtægter, skatteregler osv. Økonomisk planlægning kan slet og ret forstås som betegnelsen for visse fremgangsmåder, som anvendes for at give grundlag for at træffe alle disse beslutninger.

Gennem planlægningsvirksomheden kan man bl.a. nå frem til, hvilke alternativer eller muligheder for valg der foreligger. Derved udvides informationsgrundlaget for beslutningerne i den samfundsmæssige styring. Men planlægningen indebærer mere end det. Ikke alle resultater eller virkemidler er lige ønskelige. Det må samtidig afklares, hvilke resultater der er mere ønskelige end andre, og virkemidlerne må vælges både ud fra hvilke resultater, som ønskes opnået, og ud fra hvad de koster, økonomisk og politisk.

Planlægningen er ikke den endelige beslutning

Det er vigtigt at være klar over, at selv om en økonomisk plan kan have stor indflydelse på det der senere besluttes, er det at vedtage planen ikke det samme som at træffe de endelige beslutninger. Planlægning er ikke det samme som beslutning. Planlægning rummer bestemmelsen af,  hvad der tænkes eller ønskes gjort. Man må skelne mellem budgetbeslutninger og budgetfremskrivninger, mellem regler og vedtægter og mellem prognoser og antagelser. Dette kan synes ud som en strid om ord, men sagen er vigtigere end det. Hele forståelsen af hvilke kræfter der styrer samfundsudviklingen bliver fortegnet, hvis man tror at magten over planlægningen er det samme som magten over beslutningerne.

I den politiske debat skelnes der traditionelt mellem såkaldt «frikonkurrence» og planlægning. Der har dannet sig forestillinger om, at i et samfund med økonomisk planlægning bliver størstedelen af de beslutninger som former den økonomiske udvikling dirigeret og reguleret efter en samlet central plan. Dette stilles op overfor samfund, hvor udviklingen styres af «markedskræfternes frie spil».

Økonomisk planlægning og planøkonomi forbindes med udstrakt brug af såkaldte direkte virkemidler og store bureaukratier. Men der er ikke grundlag for at knytte begrebet økonomisk planlægning til omfanget af de centrale myndigheders magt over enkeltbeslutningerne i økonomien. Lande som styrer økonomien gennem et udstrakt bureaukrati, har godt nok behov for et større planlægningsbureaukrati for at styre alle de beslutninger der må træffes, end lande hvor markederne spiller en stor rolle. Men erfaringerne har både vist, at de store bureaukratier har en tendens til at leve deres eget liv som hverken er let at styre eller at forudsige, og desuden at de fleste folk har en utrolig evne til at handle på tværs af bureaukratiernes regler og forordninger - sortbørs og grå markeder.

Østblokken blev gerne karakteriseret som centralt planlagte økonomier. Men der findes ikke noget grundlag for at antage, at deres centraliserede ledelse gav større kontrol over samfundsudviklingen end mere decentraliserede systemer. Et tusindben er i stand til at holde god orden på sine ben, selv om det har en lille storhjerne - ringe central styring.

Efterhånden som indsigten i økonomi og samfundsliv øges, bliver der bedre grundlag for at forudsige resultaterne af, hvad et konkurrencesamfund vil lede til i form af produktion, indtægter, indtægtsfordeling, beskæftigelse osv. Men lige så lidt som i de tidligere såkaldt «centralt planlagte» økonomier vil udviklingen være fuldstændig forudsigelig - mennesker er ikke maskiner. Desuden gør også maskiner uventede ting.

Mens frikonkurrencesystemet tidligere overvejende blev principielt vurderet, må det snarere vurderes som en planlægnings- eller styringsmetode blandt mange mulige. Det må bedømmes ud fra de resultater det giver i forhold til hvad andre systemer opnår. Samtidig er det klart, at «frikonkurrencesystemet» ikke er så frit. Det giver plads til, ja faktisk forudsætter, udstrakt central udformning af spilleregler, og det kræver en streng overvågning af, at de ikke brydes - f.eks. beskyttelse af ejendomsretten og andre retsregler.

Et skarpt skel mellem frikonkurrence og bureaukratisk styring er derfor en teoretisk og politisk blindgyde. Markedskræfterne må under alle omstændigheder styres. Det er et rent praktisk spørgsmål hvor langt man kan komme i at styre økonomien ved at regulere markedskræfterne og hvad man kan opnå ved at erstatte dem med bureaukratiske afgørelser.

Forskellige virkemidler

Styringen af økonomien sker bl.a. gennem økonomisk politik. Økonomisk politik er udtryk for en helhedsvurdering eller helhedsstyring af mange økonomiske virkemidler. Det der kaldes virkemidler er som oftest enkeltbeslutninger, hvor hovedvægten let bliver lagt på de umiddelbare og direkte virkninger af de tiltag, som bliver foreslået.

Økonomiske beslutninger kan have form af love, regler, cirkulærer osv. der rummer påbud eller forbud. Dette kaldes ofte direkte virkemidler. Gennem disse reguleres forholdet mellem institutioner og enkeltpersoner.

Regler for skatter, afgifter, tilskud, lån, priser (gebyrer), m.v. kaldes financielle eller indirekte virkemidler. Gennem disse påvirkes tilgangen af ressourcer til løsningen af forskellige opgaver. Endvidere påvirkes de enkelte producenters eller forbrugeres tilpasning ved at lønsomheden eller omkostningerne ved forskellige sammensætninger af produktionen eller forbruget ændres. For eksempel kan en øget energipris være et middel til at reducere energiforbruget. I stigende omfang benyttes også informative virkemidler - eller propaganda - til at påvirke de beslutninger som træffes af enkeltpersoner, virksomheder eller organisationer.

Statens budgetpolitik udgør en vigtig del af den økonomiske politik. Hovedelementerne i budgettet - eller finansloven - udgøres af enkeltbeslutninger om skole, veje, støtte til kunstnere, omsætningsafgift, ægtefældebeskatning osv.

Ved behandlingen af finansloven er det et stadigt dilemma, hvorledes man skal nå frem til en rimelig afvejning mellem de totale hensyn - makrohensynene - og specielle hensyn - mikromomenterne - ved hver enkelt post på budgettet. Der vil her være klare konflikter om målene. Isoleret set kan de enkelte forslag være ganske ønskelige, men hensynet til skatteniveau og pression eller arbejdsløshed vejer alligevel tungt.

Planlægning er et hjælpemiddel til at klarlægge sammenhængen mellem beslutninger og resultater, uanset om beslutningerne knytter sig til udformningen af budgetpolitikken - mikro eller makro - til direkte, indirekte eller informative virkemidler. Direkte virkemidler indebærer ofte en stærk regulering af adfærden. Indirekte virkemidler vil være smidigere. De stimulerer til eller modvirker en bestemt udvikling, men vil alligevel give beslutningstagerne større frihed lokalt og individuelt. De informative virkemidler giver modtagerne betydelig anledning til selv at bestemme, hvorvidt informationerne skal bruges eller ikke.

Venstrefløjens dilemma

Venstrefløjens partier og bevægelser står overfor et dilemma i sin holdning til virkemidlerne i samfundsstyringen. På den ene side udgør ønsker om demokratisering og større spillerum for lokalt engagement en vigtig drivkraft. På den anden side er selve det ideologiske fundament knyttet til, at hensynet til fællesskabet må gå forud for egeninteressen og til at vigtige sider af samfundsudviklingen - f.eks. indtægtsudjævning og forureninger - må styres og kontrolleres.

I utålmodighed over eller mistro til det bestående samfund er det let at ty til centralisering med trusler og tvang som styringsmidler - i mildere tilfælde regulering og kontrol. Derved undergraver man imidlertid det lokale engagement. Men det modsatte kan også ske. I begejstringen over at mobilisere lokalt kan man glemme erkendelsen af, at visse hovedtræk ved samfundsudviklingen kun kan påvirkes på nationalt eller international niveau.

Venstrefløjen har et tvetydig forhold til økonomisk planlægning. I dagens samfund er der grupper, som møder økonomisk planlægning med skepsis. Planlægningen og planlægningsapparatet fremstilles som midler til at bevare det bestående og som modsætninger til decentralisering og lokalt engagement. Modstanden mod en samordnet indkomtspolitik er f.eks. blevet et vigtig led i agitationen fra dele af venstrefløjen.

Samtidig ligger det imidlertid i den marxistiske og socialistiske tradition, at samfundsudviklingen bør styres ud fra fællesskabets interesser. Spørgsmålet er, om ikke denne liberalistisk prægede agitation kan gøre det vanskeligere at udvikle nye samfundsforhold, hvor indkomsterne falder således, at de både bidrager til effektiv produktion og tilfredsstiller kravene til lighed og solidaritet.

Økonomisk politik og planlægning

Der er ikke noget klart skel mellem økonomisk politik og økonomisk planlægning. Det som i enkelte lande kaldes økonomisk politik, kaldes i andre lande økonomisk planlægning. Skellet er først og fremmest historisk betinget. I en periode hvor arbejdet med at analysere virkningerne af den økonomiske politik udvides og uddybes, vil en del af den øgede indsats gerne udskilles som en selvstændig administrativ funktion. Den funktion kaldes da for planlægning. Men efter en tid vil de nye metoder blive indarbejdet i det traditionelle beslutningsapparat.

Den selvstændige planlægningsfunktion bliver efterhånden udvisket. Hensynet til helhed og fællesskab kan ikke i det lange løb være noget, som blot skal varetages af selvstændige specialiserede organer. Det er derfor ikke usandsynligt, at begrebet økonomisk planlægning om nogle år vil blive opfattet som unyttigt og udtjent.

Styring forudsætter forståelse af, hvad det er der skal styres. Et barn alene på kommandobroen styrer ikke et skib, selv om det nok kan påvirke, hvorhen skibet sejler. Erkendelsen af sammenhængene i samfundet øges stadig. Men det vil alligevel aldrig være muligt at forstå samfundet således, som man kan forstå et skib. Hvordan samfundet virker afhænger nemlig af forestillingerne om hvordan det virker - vor opfattelse af virkeligheden er selv en del af virkeligheden. Øget indsigt - eller andre forestillinger eller myter om hvordan samfundet virker - er derfor i sig selv et vigtig element i samfundsudviklingen - især når den deles af mange. Den gør, at samfundet bliver kvalitativt anderledes.

Tag for eksempel lande eller perioder hvor fagbevægelsen bygger sin forståelse på, at inflation er en ulempe og at høje lønkrav vil gå ud over beskæftigelsen og medlemmernes realløn. Fagbevægelsen vil da søge at indrette sig således, at myndighederne kan føre en ekspansiv politik, som giver plads til vækst i beskæftigelsen og øget realløn.

I andre lande hvor fagbevægelsen lægger mindre vægt på eller har mindre forståelse for inflationens virkninger, vil den let vælge at føre en politik, som indebærer høje nominelle lønkrav. Så længe der ikke findes andre måder at styre udviklingen i priser og lønninger på, må myndighederne da føre en restriktiv politik, selv om resultatet let kan blive arbejdsløshed og ringe plads til stigning i reallønnen.

Samfundsudviklingen formes af mange beslutninger, som træffes af mange forskellige mennesker og institutioner. Indenfor samfundsplanlægningen er udviklingen af hvad der skal være målene - og ikke mindst afvejningen mellem målene - en vigtig del af selve styringen.

Magthaverne vil sjældent udgøre en monolitisk, sammenhængende gruppe. Der vil være modsætninger mellem fraktioner og grupperinger. Dette gælder selv i de mest totalitære stater. Da der ofte vil være uenighed om, hvad der er ønskeligt, vil de endelige beslutninger afhænge af, hvem der har magt til at beslutte.

Den politiske uenighed består ikke blot i, hvordan beslutningerne vil virke, men også at visse resultater foretrækkes fremfor andre. Striden mellem liberalister og socialister eller socialdemokrater og kommunister lader sig ikke så let forklare alene ved interessemodsætninger. Økonomisk planlægning kan derfor ikke være en neutral og objektiv virksomhed. Den udformer en forståelsesform og påvirker derved magtforholdene i samfundet. Dette er måske vigtigere end de konkrete resultater.

Ny information og indsigt

Målene der sigtes imod er afhængige af håb og forestillinger om, hvad det er muligt at opnå. Økonomisk planlægning kan frembringe ny information og ny indsigt, som ofte vil virke tilbage på de oprindelige mål og forudsætninger, ved at der skabes større klarhed i hvad de indebærer.

Når planerne for hvad statsmyndighederne ønsker at gøre, eller hvad de forudsætter om udviklingen generelt, bliver publiceret, vil det indvirke på hvad virksomheder og enkeltpersoner gør. Hvis dette udnyttes bevidst af myndighederne, kaldes det indikativ planlægning.

I nationalbudgettet opstilles der for eksempel rammer for udlånene fra banker og forsikringsselskaber, således at disse ved hvad de offentlige myndigheder lægger til grund for sin politik. Derved kan man styre udlånsvirksomheden smidigere end hvis man alene anvendte krav til reserverne, diskontosats osv.

Ofte vil konsekvensen derfor være, at en udviklingsretning som allerede er i gang bliver forstærket. Men publiceringseffekten kan også virke modsat. Modkræfter kan blive udløst, før vigtige samfundsændringer indtræffer - aktioner mod udbygningsplaner for veje, broer osv. Målene for samfundsudviklingen ændres ikke kun passivt, som følge af øget levestandard eller fordi der opstår ressource- og miljøproblemer. Pointen er, at planlægnings- eller udredningsvirksomheden i sig selv kan overskride grænser, ved at den kan påskynde og udforme denne erkendelseseffekt.

Enhver tilnærmelse til økonomisk planlægning som går ud fra at det gælder om at opnå de bedst mulige resultater i forhold til de på forhånd givne mål, vil være banal. Selv om de ydre rammebetingelser for samfundsudviklingen stadig ændrer sig, er det ændringerne i samfundet selv, i forståelsen blandt folk af hvordan samfundet virker, og hvad det er værd at sigte imod, som giver de største impulser til ændring i den økonomiske politik. Det er en af årsagerne til, at et decentraliseret demokrati på lang sigt er et effektivt og tilpasningsdygtigt samfundssystem - ikke kun et system som det er godt at leve i.

P.S.


Litteratur

P. Schreiner: Myten om norsk økonomisk planlegging, i Kontrast nr. 8, Oslo 1967.
Ø. Østerud: Det planlagte samfund, Oslo 1979.