Kategorier dette opslag er registreret under:
DatoOpdatering
2016.10.23Afrika begynder at trække sig ud af ICC
Indhold
Diskussionsforum
Send
Sidst ajourført: 23/10 2016
Læst af: 22.063
: :
Internationale Straffedomstol, den (International Criminal Court, ICC)

Den Internationale Straffedomstol (ICC) blev oprettet i 2003 med det formål at fungere som et permanent tribunal for retsforfølgelse af enkeltpersoner anklaget for folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden samt krigsforbrydelser som defineret i flere internationale aftaler med Genevekonventionerne og Nürnbergprincipperne i spidsen. Oprettelsen af domstolen har skabt betydelig divergens i det internationale system. Det gælder specielt i spørgsmålet om domstolens jurisdiktionsområde.

Domstolen startede officielt sit arbejde 11. marts 2003 med indsættelsen af 18 dommere. Frem til september samme år havde 92 lande ratificeret den aftale, der ligger til grund for domstolens oprettelse. De vigtigste fraværende lande er 3 ud af Sikkerhedsrådets 5 permanente medlemmer: Kina, Rusland og USA.

I 2016 havde 124 lande ratificeret statuterne.

Baggrund

Den første internationale retssag der blev gennemført mod krigsforbrydere var Nürnbergdomstolen, der i 1945-46 behandlede anklagerne mod ledende nazister, der var ansvarlige for krigsforbrydelser under 2. Verdenskrig. Retsgrundlaget var ikke uproblematisk, fordi det først blev udformet efter krigens afslutning. FN gik derfor i gang med at formalisere principperne for sådanne retssager, og de blev offentliggjort af den Internationale Lovkommission i 1950 under betegnelsen Nürnbergprincipperne. Kommissionen udarbejdede samme år et forslag til oprettelsen af et permanent internationalt tribunal, der fremover kunne behandle sådanne forbrydelser, men forslaget blev aldrig vedtaget i Generalforsamlingen pga. den Kolde Krig.

Der blev ikke oprettet andre krigsforbryderdomstole før Sovjetunionens sammenbrud. Det skete først med oprettelsen af Krigsforbryderdomstolen for det tidligere Jugoslavien der behandlede forbrydelserne på Balkan og Krigsforbryderdomstolen for Rwanda der behandlede folkemordet i Rwanda i 1994.

I forlængelse af disse blev det besluttet at oprette et permanent tribunal, så det ikke var nødvendigt at oprette ad-hoc domstole efter hver krigsforbrydelse. Generalforsamlingen bad derfor den Internationale Lovkommission om at ajourføre sit oprindelige forslag, som efterfølgende  blev fremlagt for Generalforsamlingen. Den indkaldte nu til konferencen United Nations Diplomatic Conference of Plenipotentiaries on the Establishment of an International Criminal Court, og denne konference vedtog i Rom den 17. juli 1988 den såkaldte Rom-statut for oprettelse af den Internationale Straffedomstol. Næsten alle deltagende stater stemte for oprettelsen - med undtagelse af USA, Israel, Kina, Cuba, Iran, Libyen og Nordkorea. USA og Israel besluttede sig siden for at underskrive aftalen indenfor den frist der var sat for dette, men USA trak efter George W. Bush' magtovertagelse i 2001 sin underskrift tilbage, og blev fulgt af Israel. Det er dog omdiskuteret, om denne tilbagekaldelse overhovedet har legal status.

Statutten fik status af bindende traktat, da det 60. land ratificerede den. Det skete ved en ceremoni i FN hovedkvarteret i New York den 11. april 2002. Domstolen startede formelt som organisation den 1. juli 2002. Den har hovedsæde i den Haag i Holland, men har ingen bindinger på, hvor dens retsmøder og domsforhandlinger skal gennemføres. Med indsættelsen af 18 dommere startede den officielt sit arbejde 11. marts 2003. Retsformanden er canadieren Philippe Kirsch og Akua Kuenyenia samt Elizabeth Odio Benito er viceformænd.

Selvom det var FN der tog initiativet til oprettelsen af domstolen, er der ikke tale om en FN underinstans. ICC er en selvstændig og uafhængig juridisk størrelse - et resultat af en mellemstatslig traktat og ikke et organ oprettet på initiativ af f.eks. Sikkerhedsrådet. Det giver den en vis selvstændighed ifht. de politiske beslutningsprocesser, men samtidig er det meningen, at der skal indgås en aftale mellem domstolen og FN, således at Sikkerhedsrådet kan starte sager i domstolen, og således at FN kan betale for disse sager.

Struktur og jurisdiktion

De lande der har ratificeret ICC giver den samtidig bemyndigelse til at retsforfølge statsborgere fra deres lande for folkemord, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser. Traktaten giver ICC jurisdiktion over overtrædelser der foregår i en underskrivende stat - også når de udføres af statsborgere fra en ikke-underskrivende stat. FN's Sikkerhedsråd kan endvidere give domstolen jurisdiktion mod en hvilken som helst person. Endelig har domstolen jurisdiktion i sager hvor forbrydelsen udføres af personer fra en ikke-underskrivende stat eller indenfor en ikke-underskrivende stats grænser, når den pågældende stat har indgået aftale med domstolen om jurisdiktion i pågældende tilfælde.

ICC består organisatorisk af selve domstolen, der er inddelt i 3 instanser (for-domstol, domstol, appelret), samt en række andre afdelinger: registraturen; anklagerens kontor; og forsamlingen af underskrivende lande.

Mange stater ønskede under forhandlingerne i Rom i 1998 at «aggression», «terrorisme» og narkotikahandel blev føjet til listen over forbrydelser, domstolen skulle behandle, men andre stater vendte sig mod dette med henvisning til, at disse forbrydelser var vanskelige at definere, og mindre alvorlige forbrydelser som terrorisme og narkotikahandel ville reducere fokuseringen på de langt alvorligere forbrydelser domstolen skulle tage sig af. Som et kompromis betegner traktaten alene «aggression» som en forbrydelse uden at definere den nærmere. En præcisering afventer en tilføjelse til statutten, hvortil der også kan tilføjes andre forbrydelser. Det kan dog tidligst ske 7 år efter traktatens ikrafttræden - dvs. 2009.

ICC kan anvises sager på 4 forskellige måder:

  1. et medlemsland anviser en sag
  2. et land der har accepteret ICC's jurisdiktion anviser sagen
  3. Sikkerhedsrådet anviser sagen (dette kan blokeres af et veto fra et af de 5 permanente medlemmer)
  4. et panel bestående af 3 dommere tillader en sag, der er startet af den internationale anklager

Der kan imidlertid ikke anvises sager, hvor forbrydelsen er sket forud for domstolens oprettelse - altså forud for 1. juli 2002. I april 2003 præsenterede den belgiske advokat Jan Fermon en sag mod USA's general Tommy Franks for krigsforbrydelser under USA's invasion af Iraq. Præsentation ligger imidlertid ikke indenfor en af de 4 tilladte anvisningsformer.

I september 2003 havde følgende 92 lande ratificeret eller tilsluttet sig ICC statutten: Afghanistan, Albanien, Andorra, Antigua and Barbuda, Argentina, Australien, Barbados, Belgien, Belize, Benin, Bolivia, Bosnien og Herzegovina, Botswana, Brasilien, Bulgarien, Cambodia, Canada, Centralafrikanske Republik, Colombia, Costa Rica, Kroatien, Cypern, Den demokratiske republik Congo, Danmark, Djibouti, Dominica, Ecuador, Estland, Fiji, Finland, Frankrig, Gabon, Gambia, Georgien, Ghana, Grækenland, Guinea, Holland, Honduras, Irland, Island, Italien, Jordan, Letland, Lesotho, Liechtenstein, Lithaun, Luxembourg, Makedonien, Malawi, Mali, Malta, Marshall Islands, Mauritius, Mongoliet, Namibia, Nauru, New Zealand, Niger, Nigeria, Norge, Panama, Paraguay, Peru, Polen, Portugal, Rumænien, Saint Vincent and the Grenadines, Samoa, San Marino, Schweiz, Senegal, Serbien og Montenegro, Sierra Leone, Slovakiet, Slovenien, Spanien, Storbritannien, Sverige, Sydafrika, Sydkorea, Tadjikistan, Tanzania, Trinidad and Tobago, Tyskland, Uganda, Ungarn, Uruguay, Venezuela, Zambia, Østrig og Østtimor.

Dertil kommer 47 andre stater, der har underskrevet men endnu ikke ratificeret traktaten. USA og Israel underskrev oprindelig statutten, men trak i 2001 deres underskrift tilbage. Dette skridt er imidlertid juridisk omstridt. FN der administrerer traktaten inkluderer fortsat deres navne på listen over underskrivere, og nævner deres tilbagekaldelse i en fodnote uden yderligere kommentarer.

Modstanden mod ICC

Allerede under konferencen i Rom i 1998 mødte forslaget om oprettelse af ICC en vis modstand - specielt fra USA's side der i første omgang afviste at underskrive Rom-statutten. Nogle lande mener, at der ikke er indbygget nogen særlig juridisk overvågning af domstolens organisation, og at dens domme kan blive underlagt politiske motiver. De argumenterer med, at domstolens mandat allerede er meget bredt, og vil blive endnu mere bredt hvis også aggression tilføjes i statutten. Dette kan give grundlag for uendelige retsmøder og unødvendig juridisk tovtrækkeri. Kritikerne mener samtidig, at når selv et midlertidigt medlem af Sikkerhedsrådet har mulighed for at nedlægge veto mod anvisning af sager til ICC, så fjerner det enhver troværdighed fra domstolen.

Tilhængerne peger til gengæld på, at ICC's grundlag nøje svarer til Nürnbergdomstolens. De fremhæver endvidere, at modstanderne af ICC er netop de stater, der hyppigt gennemfører folkedrab, krigsforbrydelser eller forbrydelser mod menneskeheden med det formål at beskytte eller fremme deres egne politiske eller økonomiske interesser. Det er ikke overraskende, at de stater der gennemfører sådanne forbrydelser ønsker at være beskyttet mod strafforfølgelse for disse.

USA's kritikpunkter

USA underskrev i sidste øjeblik Rom-statutten under Bill Clintons regeringsperiode. Formålet var, at supermagten fortsat kunne deltage i forhandlingerne om domstolens procedurer. USA ønskede, at nordamerikanske statsborgere der deltog i FN sanktionerede fredsbevarende aktioner blev undtaget fra retsforfølgelse i ICC. Dette havde flere andre lande opnået. Kort tid efter at George W. Bush overtog præsidentposten i januar 2001 blev USA's underskrift imidlertid trukket tilbage med den argumentation, at USA frygtede, at nordamerikanske soldater og politiske ledere ville blive udsat for «frivol og politisk motiveret forfølgelse» ved domstolen.

Modstanderne af ICC i USA mener, at supermagten kan tage mere effektive skridt mod krigsforbrydere på et unilateralistisk plan. De nævner følgende eksempler herpå:

Modstanderne har endvidere fremført, at i de tilfælde hvor USA ikke har handlet hurtigt nok for at hindre katastrofen - som i Rwanda i 1994 - er USA blevet kritiseret for at tillade folkedrab, og i de tilfælde hvor USA handlede hurtigt nok som i Jugoslavien og Somalia, er supermagten blevet kritiseret og endog anklaget for krigsforbrydelser. Endelig fremfører modstanderne, at hverken ICC eller FN har nogen virkelige magtinstrumenter til at sikre udleveringen af krigsforbrydere fra underskrivende stater. Militære aktioner for at sikre udleveringen vil derfor i vid udstrækning skulle gennemføres af USA, hvilket igen udsætter nordamerikanske officerer for mulige anklager om krigsforbrydelser.

Efter at USA har trukket sig helt ud af ICC processen er kritikken ikke forstummet. USA's største frygt er nu, at traktaten giver ICC mulighed for at retsforfølge statsborgere fra ikke-underskrivende stater (som USA) for forbrydelser begået i et underskrivende land. USA hævder, at dette indebærer, at traktaten binder ikke-underskrivende lande - i modstrid med normal international ret, hvor stater kun kan bindes af traktater de ratificerer. Hertil har tilhængere af ICC svaret, at efter international ret har stater allerede ret til at retsforfølge statsborgere fra et andet land for forbrydelser begået indenfor deres territorium, og når staten har retten til jurisdiktion i dette tilfælde, kan den også anmode en international organisation om at udøve denne jurisdiktion på dens vegne, når det sker gennem en traktatbunden organisation. Indenfor international ret betragtes internationale organisationer som instrumenter, gennem hvilke medlemsstaterne kan agere. At udstyre ICC med jurisdiktion over statsborgere fra USA overtræder derfor ikke USA's suverænitet. Dertil kommer, at de forbrydelser ICC har jurisdiktion over under international ret betragtes som forbrydelser underlagt universel jurisdiktion, hvilket indebærer at hvilken som helst stat kan retsforfølge enkeltpersoner for sådanne forbrydelser - også selv om de er begået af udenlandske statsborgere på et tredjelands territorium. Udfra dette perspektiv kan de underskrivende lande have autoriseret ICC til at udøve denne universelle jurisdiktion på deres vegne. Eneste begrænsning er, at ikke alle de forbrydelser der er omfattet af ICC statutten er generelt accepterede som underlagt universel jurisdiktion. Modstanderne af ICC anfører endvidere, at selv i de tilfælde hvor der kan anføres universel jurisdiktion, kan denne ikke overdrages fra en stat til en organisation.

Israels og Kinas kritikpunkter

Israel afviste i 1998 at underskrive Rom-statutten, fordi den under krigsforbrydelser nævnte «overførsel af civilbefolkning fra et besættende land ind i et besat område». Dette ville implicere, at Israels bosættelsespolitik i dets besatte områder af Palæstina ville være en krigsforbrydelse og en alvorlig krænkelse. Dette ville åbne op for retsforfølgelse af israelske bosættere eller israelske regeringsembedsmænd for deres støtte til bosættelsespolitikken. Alligevel valgte Israel i sidste øjeblik som USA at underskrive statutten, men trak som USA senere sin underskrift tilbage.

Kina har kritiseret ikke blot statutten, men også de stater der har underskrevet og ratificeret den, men henvisning til at den udgør et indgreb i suveræne staters indre anliggender.

USA's sabotage af ICC

Straffrihed for krigsforbrydelser
Sergent Frank Wuterich (1980-), nordamerikansk marinesoldat. Den 19. november 2005 ledte han en gruppe marinesoldater og dræbte 24 civile, ubevæbnede irakere i byen Haditha som hævn for et irakisk angreb, der kostede 1 marinesoldat livet. I januar 2012 sluttede militærretssagen mod ham ved en nordamerikansk domstol med fuldstændig frifindelse. Anklageren havde inden da krævet lovens «strengeste straf»: 3 måneders fængsel. Massakren er blot en blandt mange, og illustrerer hvorfor USA ikke ville underkaste sig ICC's statutter. Supermagten ønsker straffrit at kunne begå krigsforbrydelser. En af de overlevende fra massakren, Awis Fahmi Hussein, erklærede overfor det britiske The Guardian: «Jeg troede det amerikanske retsvæsen ville idømme denne person livsvarigt fængsel, og at han ville træde frem og overfor hele verden indrømme, at han havde begået denne forbrydelse, så USA kunne fremtræde demokratisk og fair».

Da det i starten af 2002 blev klart, at statutten ville få det tilstrækkelige antal ratificeringer (60) til at træde i kraft, besluttede USA at tage en række skridt for at undtage nordamerikanske statsborgere fra dens jurisdiktion. Tilhængere af ICC har karakteriseret disse skridt som forsøg fra USA's side på at «kvæle domstolen ved fødslen».

USA søger at tvinge andre stater til at undertegne bilaterale aftaler med dem - om muligt ved gennemførelsen af sanktioner mod lande, der ikke ønsker at underskrive. I 2003 indstillede USA militærbistanden til 35 lande - deriblandt 9 europæiske. Sådanne sanktioner kan iflg. nordamerikansk lov gennemføres, når et andet land afviser at undertegne en bilateral aftale. Undtaget herfra er kun NATO medlemslandene og nære allierede som Israel, Egypten, Australien og Sydkorea.

American Servicemembers Protection Act

I 2002 vedtog kongressen American Servicemembers' Protection Act (ASPA, Amerikanske soldaters Beskyttelseslov), der udpeger en række mulige modtræk - deriblandt indstillingen af nordamerikansk militærbistand til lande, der har ratificeret ICC traktaten. Undtaget fra disse modtræk var de lande, der indgik bilaterale aftaler med USA om ikke at udlevere nordamerikanske statsborgere til domstolen (se Artikel 98 aftaler nedenfor).

ASPA rummer også paragraffer, der forbyder nordamerikansk samarbejde med ICC, og som tillader præsidenten at anvende militær magt til at få frigivet nordamerikanske soldater, der er stillet for domstolen. Loven er derfor af modstanderne også blevet kaldt «Haag invasions loven». Den er siden blevet ændret for at tillade nordamerikansk samarbejde med ICC, når fjender af USA er stillet for domstolen.

Sikkerhedsråds resolution 1422

I juli 2002 truede USA med at bruge sit veto i FN's Sikkerhedsråd for at blokere fornyelsen af FN's fredsbevarende missioner, med mindre Sikkerhedsrådet permanent accepterede at undtage nordamerikanere fra ICC's jurisdiktion.

USA havde oprindelig søgt at hindre, at personer på FN missioner blev retsforfulgt i noget andet land, end i det land hvor de havde statsborgerskab. Andre medlemmer af Sikkerhedsrådet modsatte sig imidlertid denne model, og USA forsøgte så at udnytte en paragraf i Rom-statutten, der giver Sikkerhedsrådet mulighed for at anmode ICC om ikke at håndhæve jurisdiktionen i en bestemt sag i op til et år. Det var så meningen, at Sikkerhedsrådet skulle anmode ICC om denne undtagelse for personer på FN fredsbevarende eller fredsskabende missioner, og denne anmodning skulle automatisk fornyes hvert år. Hvis automatikken blev indbygget, ville det kræve en ny Sikkerhedsrådsresolution at omstøde den, og en sådan resolution ville så altid møde et veto fra USA's side. Ordningen ville dermed blive permanent.

Også dette forsøg fra USA's side led imidlertid skibbrud i Rådet, men samtidig udviklede der sig en tiltagende bekymring omkring de FN fredsbevarende missioners fremtid. Storbritannien formulerede derfor et kompromis, med hvilket USA fik sin anmodning til ICC, men kun for et års varighed. Konsekvensen er derfor, at Sikkerhedsrådet hvert år skal stemme om undtagelse af deltagere i FN fredsbevarende missioner fra ICC's jurisdiktion. Alle medlemmer af Sikkerhedsrådet stemte for denne resolution 1422, selvom det for fleres vedkommende var med stor modvilje. Anmodningen blev fornyet med en ny tilsvarende resolution i 2003.

Flere lande der ikke var medlemmer af Sikkerhedsrådet - deriblandt Canada og New Zealand - samt NGO'er protesterede mod resolutionens legalitet. Den blev vedtaget med henvisning til en paragraf i FN's Charter, der kræver en «trussel mod den internationale fred og sikkerhed» for at Sikkerhedsrådet kan agere. ICC's tilhængere har fremført, at USA's trussel om at nedlægge veto mod FN's fredsbevarende operationer ikke udgør en trussel mod international fred og sikkerhed.

I juni 2004 opgav USA at få vedtaget den årlige forlængelse i Sikkerhedsrådet, da det stod klart, at 8 lande på forhånd havde tilkendegivet, at de ville stemme imod. Baggrunden for dette skift i stemningen i Sikkerhedsrådet var, at det de to foregående måneder var blevet afsløret, at USA havde gennemført tortur mod fanger i irakiske fængsler. Forbrydelser der ville kunne indbringes for ICC.

Artikel 98 aftaler

Artikel 98 i Rom-statutten giver et underskrivende land mulighed for at afvise at udlevere en udenlandsk statsborger til ICC, hvis det er hindret i dette af en aftale med statsborgerens land. USA har søgt at få undtaget sine statsborgere fra ICC's jurisdiktion gennem indgåelsen af sådanne bilaterale aftaler med ICC traktatens underskriverlande.

Amnesty International og Europakommissionens Lovkontor - samt flere organisationer der støtter ICC - har fremført, at disse bilaterale aftaler ikke er gyldige under artikel 98. De fremfører, at formuleringerne i artikel 98 er standardformuleringer i international ret, der henviser til Status of Forces Agreements (SOFA), aftaler om udenlandske missioner og udleveringsaftaler. Deres holdning er, at artikel 98 kun kan anvendes i disse tilfælde, og altså ikke generelt åbner mulighed for undtagelse af alle en stats indbyggere fra udlevering til ICC.

Rumænien og Israel var de første lande, der undertegnede artikel 98 aftaler med USA (selvom Israel slet ikke deltager i ICC). Som konsekvens af Rumæniens indgåelse af en aftale, besluttede EU at kræve af alle kandidatlande, at de ikke indgik artikel 98 aftaler med USA, før EU's medlemslande var nået frem til en fælles position. I oktober 2002 blev der vedtaget en fælles holdning i EU's Ministerråd, der tillader medlems- og kandidatlande at indgå artikel 98 aftaler med USA, men kun ifht. nordamerikanske soldater, diplomater eller konsulært ansatte samt udleverede personer, og kun når der er tale om personer der er sendt med modtagerlandets tilladelse. Der er altså ikke tale om den generelle fritagelse, USA havde søgt at opnå. Endelig krævede EU, at enhver person der på denne måde blev fritaget for retsforfølgelse ved ICC, istedet skulle retsforfølges i USA. Det medførte, at USA bl.a. i september 2003 afbrød sin militærbistand til kandidatlandet Letland, der havde afvist at underskrive den generelle aftale med USA.

Frem til sommeren 2004 havde omkring 90 lande indgået bilaterale artikel 98 aftaler med USA - heraf var mindst 7 hemmelige. USA fortsætter med truslerne om sanktioner at få alle ICC underskrivere til at indgå disse aftaler.

Strukturel skævhed og tab af legitimitet

I det første årti af det 21. århundrede begik Vesten og dets allierede en lang række krigsforbrydelser: Israel ved sin krig mod Libanon (2006) og sine krige mod Gaza (2008-14); folkemordet i Sri Lanka (2009); Vestens egne krige mod Afghanistan og Iraq (2003-14); Saudi Arabiens krig mod Yemen (2015). Disse forbrydelser blev imidlertid ikke behandlet af ICC, der i stedet alene koncentrerede sig om konflikter i Afrika, med folkedrabet i Darfour som den vigtigste. ICC udstedte derfor i 2009 en arrestordre mod Sudans præsident Omar al-Bashir. De afrikanske stater (34 ud af de 124 lande der havde ratificeret ICC statuterne) var imidlertid kritiske overfor den politiske skævhed i ICC, og undlod derfor at håndhæve arrestordren og arrestere Bashir, når han var på besøg i udlandet. Flere lande truede med helt at melde sig ud af ICC og i oktober 2016 meldte først Burundi og dernæst Sydafrika sig ud. Den umiddelbare årsag var i begge tilfælde nationale, men det skete på baggrund af skævheden i ICC's aktivitet.

ICC blev til i et årti (1990'erne), hvor verden stadig troede på konventioner og fælles juridisk-politisk regulering af internationale forhold. Denne tilgang til håndtering af verdens problemer gled gradvist i glemmebogen efter 2001, hvor Vestens holdning til konflikter blev at sætte deres militær ind, og iøvrigt ignorere internationale konventioner (torturkonventionen, flygtningekonventionen, Genevekonventionerne og Menneskerettighedskonventionerne). ICC kunne være blevet brugt til at bremse Vestens krigsforbrydelser. Det skete ikke, og i afrikanske øjne mistede organisationen derfor sin legitimitet.

A.J.


Internet