Kategorier dette opslag er registreret under:
DatoOpdatering
Indhold
Diskussionsforum
Send
Sidst ajourført: 1/5 2001
Læst af: 38.185
: :
Amsterdam-traktaten

Amsterdam-traktaten er EU's aktuelt gældende grundlov. Den blev forhandlet færdig på EU-topmødet den 16–18. juni 1997 og undertegnet den 2. oktober samme år.

Amsterdam-traktaten bygger videre på Maastricht-traktaten fra 1992, hvori der var indsat en bestemmelse om, at der i 1986 skulle indkaldes til en ny Regeringskonference med henblik på blandt andet revision af bestemmelserne om fællesbeslutningstagning, EU's sikkerheds- og forsvarspolitik, herunder Den Vesteuropæiske Unions (WEU) rolle. Målet om at sikre et effektivt samarbejde ifht. EU's målsætninger - også efter en udvidelse med en række nye medlemslande fra central- og Østeuropa - begrundede arbejdet med en ny traktat.

Amsterdam-traktaten ændrede de indledende bestemmelser på især to områder. For det første blev målsætningerne og principperne for EU udbygget og præciseret på en række områder (beskæftigelse, åbenhed, ligestilling og bæredygtig udvikling). For det andet blev der indført mulighed for, at EU kan træffe foranstaltninger overfor lande der ikke overholder menneskerettighederne mv. Hvor det for førstnævnte gælder, at der alene er tale om ord, rummer sidstnævnte konkret handlingsgrundlag. Det kom også til udtryk, da EU i 2000 gennemførte sanktioner mod Østrig.

Søjle 1 områderne er blevet udvidet og præciseret. Desuden er der tilføjet nogle nye samarbejdsområder - eksempelvis et nyt afsnit om beskæftigelse samt et om visum, asyl og indvandring og andre politikker i relation til den frie bevægelighed for personer.

Søjle 2 ændringerne i forbindelse med Amsterdam-traktaten har primært været koncentreret om at gøre beslutningsprocessen mere effektiv.

Søjle 3 er blevet reduceret, da en række områder herfra flyttes til søjle 1. Den internationale kriminalitetsbekæmpelse er herefter det primære område under søjle 3.

Herudover udvides anvendelsen af kvalificeret flertal og proceduren for fælles beslutningstagning, og der er skabt grundlag for et tættere samarbejde mellem nogle af medlemsstaterne på en række områder.

Institutionelle ændringer

Et af formålene med regeringskonferencen forud for Amsterdam-traktaten var at forberede EU på udvidelsen med de central- og Østeuropæiske lande - herunder de baltiske stater. Et centralt element heri var at tilpasse den institutionelle ramme for EU-samarbejdet. Imidlertid var der store problemer med at nå til enighed herom, hvorfor der i relation til udvidelsen blev vedtaget en protokol, som idebærer, at der minimum et år før antallet af medlemslande overstiger 20, skal indkaldes til en regeringskonference med henblik på at foretage de nødvendige institutionelle reformer, en generel revision af reglerne om institutionernes sammensætning og deres arbejdsprocedurer.

Trods det at man som sagt ikke nåede til enighed om de institutionelle ændringer, blev der dog vedtaget nogle rammer herfor. Det fastslås i protokollen, at antallet af parlamentsmedlemmer ikke må overstige 700, hvorfor en reduktion af de nuværende medlemslandes parlamentsmedlemmer vil være konsekvensen ved udvidelse af EU. Desuden blev der med Amsterdam-traktaten taget hul på en proces henimod flertalsafgørelser som normen for beslutningstagning, og enstemmighed som undtagelsen.

EU parlamentet

Den tidligere samarbejdsprocedure erstattes af proceduren for fælles beslutningstagning, hvorved parlamentet sidestilles med Ministerådet. Anvendelsesområdet for denne procedure indbefatter en lang række centrale områder: beskæftigelses-, arbejdsmarkeds- og socialpolitik, social- og strukturfondene, unionsborgerskabet, transportpolitikken, miljøpolitikken og forskningspolitikken og udviklingssamarbejdet. Den fælles beslutningstagning betyder, at Råd og parlament skal opnå enighed-   evt. gennem forligsproceduren. Såfremt parlamentet forkaster et forslag ved 1. behandling, bortfalder dette fuldstændig.

Samarbejdsproceduren bibeholdes dog ifht. bestemmelser der vedrører ØMU'en.

Parlamentet skal godkende kommissionens formand. Det vil i praksis betyde et afgørende skridt mod egentlig parlamentarisme. Der er allerede en udvikling i gang, hvor stadig flere kommissærer har baggrund i parlamentet.

Rådet

Amsterdam-traktaten indebærer, at anvendelsesområdet for kvalificeret flertal blandt andet udvides til beskæftigelsespolitikken, sundhedsområdet, ligestilling, forskningsprogrammer samt de vigtige områder i det retlige og indre samarbejde samt udenrigs- og sikkerhedspolitikken.

Kommissionen

Kommissionsformanden får medindflydelse på valget af kommissærer, som regeringerne indtil nu suverænt har kunnet udpege, øget indflydelse på den daglige ledelse samt til opgave at forberede en omorganisering af kommissionskollegiets opgaver.

Domstolen

Der sker ingen institutionelle ændringer mht. Domstolen, men på det overstatslige retlige og indre samarbejde og i forbindelse med det såkaldte «fleksible samarbejde», hvor medlemsstater kan gå sammen i et tættere samarbejde og bruge EU's institutioner, får den status som en slags øverste retsinstans.

Fleksibilitets-begrebet

Med Amsterdam-traktaten gives som noget nyt mulighed for et tættere samarbejde mellem nogle af medlemslandene og til det formål udnyttelse af EU's institutioner. Konsekvensen er, at de mest integrationistiske lande kan udvide EU samarbejdet, hvorefter andre lande siden kan tilslutte sig. «Fleksibiliteten» er dog ikke større, end at den kun kan gå i én retning, og det er mod større integration og mere union.

«Fleksibiliteten» skal anvendes, «når det ikke er muligt at nå traktaternes mål ved anvendelse af de relevante procedurer». Lande, som ikke er i stand til at opfylde de krav, som stilles i «elite-landenes» samarbejde, kan komme i den situation, at de i større eller mindre udstrækning må efterleve de andres afgørelser, indtil de selv opfylder betingelserne for at deltage.

Fleksibilitets-begrebet eller reglerne om at institutionalisere adgangen til tættere samarbejde omhandler områderne indenfor søjle 1 og 3, da reglen om konstruktiv afståelse menes at være tilstrækkelig hvad angår søjle 2 områderne. Kriterierne er, at et flertal af lande skal deltage, at samarbejdet er åbent, at samarbejdet respekterer den fælles institutionelle ramme, samt at de normale beslutningsprocedurer anvendes og at financieringen af et givent tættere samarbejde afholdes af de deltagende medlemslande (med mindre Rådet beslutter andet i enstemmighed). Administrative udgifter dækkes dog over EU's almindelige budget.

Schengen-samarbejdet, WEU og deltagerne i ØMU`ens tredje fase er eksempler på denne «fleksibilitet», hvor man ikke lader sig sinke i unionsudviklingen af ukvalificerede eller uvillige medlemslande.

Dette fleksibilitets-begreb er at betragte som en måde at underminere vetoretten på, idet det ikke længere er muligt for enkelt lande at blokere videre udvikling og uddybning af samarbejdet.

Beskæftigelse

Med Amsterdam-traktaten blev der indføjet et nyt afsnit om beskæftigelsen (afsnit VIII, artikel 109 n,o,p,q,r,s). I dette afsnit fastlægges en procedure for samordning og gensidig overvågning af de nationale beskæftigelsespolitikker, herunder udvikling af en fælles beskæftigelsesstrategi, vedtagelse af retningslinjer og årlige vurderinger af de nationale initiativer på EU plan. Rådet vedtager retningslinjer, som de enkelte lande skal arbejde udfra nationalt. Disse retningslinjer skal være i overensstemmelse med de overordnede retningslinjer for EU's økonomiske politik. Det vil sige, at beskæftigelseshensynet er underlagt ØMU kriterierne - herunder målet om prisstabilitet, kravene ifht. størrelsen af den offentlige sektor, den offentlige gæld, inflation mv. Amsterdam-traktaten er altså at betragte som et nederlag for de der havde ønsket EU skulle prioritere beskæftigelsespolitikken aktivt. Der blev i Amsterdam nedsat et beskæftigelsesudvalg, der skal overvåge beskæftigelsespolitikkerne i de respektive medlemslande, og høres i forbindelse med Rådets udarbejdelse af retningslinier. Udover at det cementeres, at beskæftigelsespolitikken er underlagt ØMU'en, gør det sig også gældende, at der ikke ved siden af hensigtserklæringerne blev afsat nævneværdige midler til initiativer for at nedbringe arbejdsløsheden.

Social- og arbejdsmarkedspolitikken

Social- og arbejdsmarkedspolitikken er skrevet ind i Amsterdam-traktaten. Disse regler var tidligere indeholdt i den såkaldte sociale protokol, som England stod udenfor. Med Englands deltagelse er det forventeligt, at der på dette område blive truffet langt flere beslutninger. EU kan fastsætte regler om arbejdsvilkår, hvilket betyder en indskrænkning af demokratiet i fagbevægelsen, fordi medlemmerne afskæres fra indflydelse på de områder, som fremover vil blive reguleret af EU. Det kan også få betydning for de sociale og faglige rettigheder. I Amsterdam-traktaten henvises til den såkaldte Socialpagt og Det sociale Charter, der på flere punkter er i strid med dansk lovgivning og det danske aftalesystem. Der er ikke sat klare grænser for EU-domstolens fortolkningsmuligheder, når det gælder faglige rettigheder.

Det overstatslige element i social- og arbejdsmarkedspolitikken bliver styrket på alle områder, hvor der er kvalificeret flertal i Rådet.

Parlamentet opnår fuldstændig lovgivningsmæssig ligestilling med Rådet, hvor Rådet - og det vil sige medlemsstaterne - før kunne ignorere parlamentet i sidste instans. Det drejer sig blandt andet om centrale områder som arbejdsmiljø, arbejdsvilkårene og ligestilling, hvor EU's mest unions- og integrationsivrige institution nu får afgørende magt. En udvikling hvor EU-direktiverne på de områder der tidligere var overenskomststof styrkes og vil betyde et opgør med den danske aftalemodel .

Miljø

Miljø blev for første gang skrevet ind i EF-traktaten i 1986 i et selvstændigt kapitel. I forbindelse med Maastricht overgik størstedelen af beslutningerne på området til flertalsafgørelser (kvalificeret). Med Amsterdam-traktaten indskrives princippet og målsætningen om bæredygtig udvikling i formålsbestemmelsen i Traktaterne. Herudover blev i Amsterdam-traktaten indskrevet en lang række målsætninger og hensigtserklæringer. Miljøhensyn blev et princip, der indgår på samme niveau som «nærhedsprincippet».

Amsterdam-traktaten indeholder også nogle præciseringer af den såkaldte «miljøgaranti». Det gøres klart, at områderne landbrug, transport og sundhed ligger uden for «miljøgarantiens» anvendelsesområde. EU betragter og behandler desuden anvendelsen af pesticider som et landbrugspolitisk og ikke et miljøpolitisk spørgsmål.

Forudsætningerne for at en medlemsstat kan indføre nye nationale bestemmelser på et harmoniseret område er:

  1. Der skal være nyt videnskabeligt belæg for de nye regler.
  2. Der skal være tale om et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat.
  3. Problemet skal have vist sig efter vedtagelsen af de harmoniserede regler.

Der stilles herudover krav om, at de nye regler skal meddeles og begrundes over for Kommissionen ved, at der er opstået problemer efter vedtagelsen af EU's harmoniseringsforanstaltning. Bevisbyrden ligger hos medlemslandet, hvilket indebærer, at det skal bevises, at eksempelvis et givet sprøjtemiddel eller tilsætningsstof er farligt, før det bliver muligt at opretholde et forbud. Altså en fuldkommen underminering af «forsigtighedsprincippet». Udover at tage stilling til om der er tale om såkaldt vilkårlig forskelsbehandling eller skjult begrænsning af samhandelen, skal Kommissionen efter Amsterdam-traktaten konstatere, hvorvidt de nationale regler udgør en hindring for det indre markeds funktion.

Kommissionen skal bekræfte eller forkaste et lands anvendelse af miljøgarantien indenfor 6 måneder. Dog kan fristen forlænges med yderligere 6 måneder, hvis det er begrundet i spørgsmålets kompleksitet, og der ikke foreligger risiko for menneskers sundhed.

Den såkaldte miljøgaranti er således nærmere at betragte som en mulighed for dispensation på Kommissionens nåde

Amsterdam-traktaten indeholder desuden en ændring af beslutningsproceduren for vedtagelse af miljøregler efter den tidligere artikel 130S i EF-Traktaten, idet proceduren med fælles beslutningstagen helt erstatter samarbejdsproceduren. Herved får Europa-Parlamentet mere indflydelse på lovgivningsprocessen. Der ændres dog ikke på, at vedtagelse af regler om bl.a. miljøafgifter og arealanvendelse stadig sker med enstemmighed.

Udenrigs og sikkerhedspolitik

Med Amsterdam-traktaten får EU «en enhed for politikplanlægning og hurtig varsling» (en slags mini udenrigsministerium). Denne «enhed» er begyndelsen til, at Unionen udadtil optræder som en stat og som en stormagt. EU får med den ny traktat ret til at indgå udenrigspolitiske aftaler med andre stater og med internationale organisationer. Hidtil har EU kun kunnet indgå handelsaftaler.

Maastrichttraktatens bestemmelse om «udformningen på lang sigt af en fælles forsvarspolitik, som med tiden vil kunne føre til et fælles forsvar» er med Amsterdam-traktaten ændret til, «en gradvis udformning af en fælles forsvarspolitik…,som vil kunne føre til et fælles forsvar såfremt Det europæiske Råd træffer beslutning herom». Det blev besluttet, at EU skal kunne beskæftige sig med humanitære opgaver, redningsopgaver, fredsbevarende opgaver, kampstyrkers opgaver i forbindelse med krisestyring samt kunne iværksætte såkaldt fredsskabende aktioner. Golfkrigen og USA’s mislykkede intervention i Somalia er eksempler på, hvad der forstås ved fredsskabende aktioner. Kosovakrigen kunne være et eksempel på «krisestyring». Der er reelt ikke grænser for, hvad EU efter den ny traktat kan beslutte på det militære område.

Amsterdam-traktaten har endvidere medført ændringer i forholdet til WEU. Der er lagt op til et forstærket samarbejde, hvor EU tidligere «anmodede» WEU om bistand til at udarbejde og iværksætte aktioner med indvirkning på forsvarsområdet, «benytter» EU sig efter Amsterdam-traktaten af WEU. Egentlig integration af WEU i EU forudsætter ikke en Regeringskonference men blot en enstemmig afgørelse i det Europæiske Råd herom.

Danmark har en undtagelse overfor WEU og EU’s forsvarspolitik. Men den danske undtagelse skrider. Dels knyttes EU og WEU stadig tættere sammen, og dels får EU altså ret til at træffe beslutninger om fredsskabende aktioner, som den danske regering har krævet at få lov til at være med i. I Amsterdam-traktaten er knyttet en dansk protokol, hvori Danmarks stilling på de fire forbeholdsområder klargøres. Hvad angår forsvarsområdet står der, at Danmark ikke deltager i udarbejdelsen og gennemførelsen af afgørelser og aktioner, som har indvirkning på forsvarsområdet. Men der står intet om, at Danmark vil afstå fra at varetage formandsskabet for Unionen i alle tilfælde, hvor der er tale om at udarbejde og iværksætte aktioner under Unionen, som har indvirkning på forsvarsområdet, hvilket erklæringen fra Det Europæiske Råd i tilknytning til Edinburgh-afgørelsen ellers lagde op til. Edinburgh-afgørelsens understregning af, at Danmark ikke er forpligtet til at blive medlem af WEU, er også udeladt i den danske protokol til Amsterdam-traktaten. Dette til trods for at hele det forsvarspolitiske forbehold i Edinburgh-afgørelsen var hægtet op på Danmarks status som ikke-medlem (observatør) af WEU.

Der indføres overnational udenrigspolitik i EU. Amsterdam-traktaten siger, at der skal laves fælles strategier. Det kan f.eks. være en Afrika-politik. Når den er vedtaget, kan der ved flertalsafgørelser træffes beslutning om udenrigspolitiske aktioner. Ganske vist vil de enkelte lande stadig bevare en vetoret. Men erfaringen fra andre områder viser, at danske regeringer ikke har haft vilje til at bruge vetoretten. Derfor er et sandsynligt scenario, at danske regeringer ikke vil benytte sig af vetoretten, men vil lade sig stemme ned i udenrigspolitikken.

Ved siden af Formandsskabet som repræsentant for EU fik EU med Amsterdam en «højtstående repræsentant for den fælles udenrigs og sikkerhedspolitik», FUSP. I realiteten en EU-udenrigsminister, der vil komme til at tegne EU på samme måde, som NATO's generalsekretær tegner alliancen, eller en given udenrigsminister tegnede en given medlemsstat.

Den magtfulde generalsekretær står i spidsen for en politik-, planlægnings-, analyse- og varslingsenhed, som reelt bliver EU's udenrigsministerium.

Det mest effektive instrument til at sikre Unionens handlekraft i udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitiske spørgsmål er dog artikel 13, som indfører princippet om «konstruktiv afståelse».
Et land kan vælge at undlade at blokere for en enstemmig afgørelse. I så fald er landet ikke forpligtet til at anvende den afgørelse, som er truffet. Dette forudsætter dog, at medlemsstaten undlader at stemme ved afstemningen, og at medlemsstaten afgiver en formel erklæring herom.

Det er en udvej, som er designet til små lande, som ikke tør sætte sig op imod de store, men som af indenrigspolitiske grunde heller ikke tør være med i en kontroversiel aktion. Dog forpligter landet sig til ikke at modarbejde den fælles EU beslutning. Afgørelsen bortfalder dog under alle omstændigheder, såfremt de lande som afstår og afgiver en sådan formel erklæring, tilsammen udgør over en tredjedel af stemmerne i Rådet. Hertil kommer, at et medlemsland kan erklære, at det på grund af vigtige hensyn til den nationale politik agter at stemme imod en bemyndigelse, som skal træffes med kvalificeret flertal. I så fald vil der ikke finde en afstemning sted, medmindre Rådet med kvalificeret flertal anmoder Det Europæiske Råd om at tage stilling med enstemmig afgørelse.

I samme artikel stk. 2 er der en bestemmelse, som er designet for et stort land. Det vil have politisk styrke til at meddele, at det vil stemme imod. Sker det, finder der ingen afstemning sted, og sagen henvises til Det Europæiske Råd med henblik på enstemmig afgørelse.

Retlige- og indre anliggender samt asyl- og indvandringspolitik

Asyl og indvandringspolitik

Danmark har en undtagelse på det retlige område – altså når det gælder overnationalt politisamarbejde, flygtningepolitik osv. Men denne undtagelse skrider nu. Et flertal i Folketinget vedtog i maj 1997, at Danmark skal med i Schengenaftalen, der handler om grænsekontrol og politisamarbejde, herunder oprettelse af personregistre og udveksling af oplysninger mellem efterretningstjenesterne. I Amsterdam blev det vedtaget, at Schengen skal lægges ind under EU og at beslutninger om grænsekontrol, asylregler og flygtningepolitik skal flyttes fra det mellemstatslige område til det overnationale.

Ganske vist har Danmark i Amsterdam-traktaten – i en såkaldt dansk protokol – fået en undtagelse, så Danmark ikke deltager i kommende EU-beslutninger om Schengenreglerne. Men når de andre lande har vedtaget en ny Schengenregel, så får Folketinget seks måneder til at beslutte, om reglen skal kopieres ind i dansk lovgivning. Hvis Folketinget siger nej, skal den danske regering indkaldes til møde med de andre EU-lande for at diskutere, hvad man så skal gøre, hvorefter der «træffes passende foranstaltninger», som det hedder i traktaten. Den danske protokol er altså ikke i praksis en undtagelse.

Når grænsekontrollen afskaffes mellem EU-landene, vil de andre EU-lande ikke acceptere, at der eksisterer andre regler om flygtninge i Danmark. De kræver, at hele EU opfattes som et område med fælles ydre grænser. Derfor betyder Amsterdam-traktaten og Schengen-aftalen, at Danmark reelt mister retten til at føre sin egen flygtningepolitik. Det kan betyde, at Danmark ikke i fremtiden længere selv kan bestemme, hvem der har ret til asyl.

I Amsterdam vedtog man også, at der inden for 5 år efter den ny traktats ikrafttræden skal kunne laves «fælles operative aktioner» med deltagelse af det nye EU-politi, Europol. Det betyder at Europol gradvist vil udvikle sig i retning af et forbundspoliti med egne ansatte og store registre.

Amsterdam-traktaten indeholder en ny regel om, at en borger fra et EU-land ikke kan flygte til et andet EU-land. Denne bestemmelse strider direkte mod FN’s flygtningekonventioner, der ikke tillader sådanne generelle indskrænkninger af asylretten. Den nye regel blev indført efter pres fra den spanske regering, der var fortørnet over, at Belgien havde givet asyl til to spanske statsborgere. Belgien fastholdt sin ret til at give asyl – også til spanske statsborgere. Belgien fik derfor en undtagelse i Amsterdam-traktaten, der sikrer, at landet fortsat kan overholde FN’s flygtningekonventioner. Men Danmark fik ingen undtagelse.

Som nævnt indlednings i dette afsnit blev der med Amsterdam-traktaten flyttet en lang række beslutninger på fra den mellemstatslige søjle 3 til den overnationale søjle 1. Nedenstående områder er omfattet af det nye afsnit i søjle 1.

  1. Intern og ekstern grænsekontrol, herunder visumregler for ophold i højest tre måneder
  2. Asylpolitik vedr. personer omfattet af Flygtningekonventionen,
  3. Asylpolitik vedrørende andre personer med behov for international beskyttelse, herunder midlertidig beskyttelse,
  4. Indvandring,
  5. Regler om tredjelandsstatsborgeres mulighed for at tage ophold i et EU-land, når de allerede har lovligt ophold i et andet EU-land,
  6. Byrdefordeling mellem EU-landene i forbindelse med modtagelse af flygtninge og fordrevne,
  7. Civilretligt samarbejde af grænseoverskridende karakter og som er af betydning for udviklingen af det indre marked,
  8. Administrativt samarbejde mellem myndighederne på disse områder.

Der skal som hovedregel inden for en periode af fem år efter Amsterdam-traktatens ikrafttrædelse vedtages regler på områderne i punkt 1-4. Endvidere følger det, at de regler som måtte blive vedtaget inden for punkt 2-3 (asylpolitik) vil være minimumsregler, som alle medlemslande skal opfylde. De enkelte medlemslande vil derfor kunne opretholde højere standarder.

Retslige område

Med overflytningen af en række områder til søjle 1 indskrænkes samarbejdsområderne i søjle 3, der herefter koncentrerer sig om bekæmpelse og forebyggelse af kriminalitet. Herunder operationelt samarbejde i forbindelse med efterforskning, sikring af forenelighed mellem EU-landenes regler, gradvis vedtagelse af minimumsregler for hvad der udgør kriminelle handlinger mv.

Indenfor søjle 3 indførtes med Amsterdam-traktaten to nye instrumenter til vedtagelse, nemlig «rammeafgørelser» og «afgørelser i andet øjemed».

«Rammeafgørelser» benyttes i forbindelse med indbyrdes tilnærmelse af medlemslandenes lovgivning og er bindende med hensyn til de tilsigtede mål, men overlader form og midler til de enkelte lande. «Afgørelser i andet øjemed» omhandler gennemførelsesbestemmelser, der ikke indebærer tilnærmelse mellem medlemslandenes lovgivning.

Beslutningsgrundlaget i søjle 3 bibeholdes som enstemmighed - dog ikke ifht. gennemførelsesforanstaltninger. For så vidt der er tale om konventioner, kan de efter Amsterdam vedtages med 2/3-flertal, og hvad angår gennemførelsesforanstaltninger vedrørende «afgørelser i andet øjemed», vil disse kunne vedtages med kvalificeret flertal. Dette understreger den reelt overstatslige karakter af det rets- og politimæssige samarbejde.

Hertil kommer, at kommissionen tillægges initiativret på lige fod med medlemslandene på alle områder indenfor søjle 3. Desuden tildeles EU-domstolen lidt større kompetence, idet lovligheden af «rammeafgørelser» kan prøves ved denne.

Endelig udvides EU-ombudsmandens kompetence til at vedrøre søjle 3 aktiviteter.

Amsterdam-traktaten styrker EUROPOL som et centralt forbundspoliti for EU, der både skal støtte medlemsstaternes indsats og selv deltage i efterforskningsoperationer, og samtidig bliver der åbnet op for en registrering af millioner af EU-borgere. Det strafferetlige samarbejde skal blandt andet omfatte indførelse af mindsteregler for, hvad der er kriminelle handlinger og minimumsstraffe for organiseret kriminalitet, terrorisme og narkotikahandel.

EF-domstolen får kompetence til at afgøre «præjudicielle» spørgsmål vedrørende det rets- og politimæssige samarbejde og dets gennemførelse. Det betyder i praksis, at det ikke er de nationale højesteretter men EF-domstolen, der fortolker retten på dette område. En yderligere faktisk suverænitetsafgivelse

Menneskerettighederne

Amsterdam-traktaten indeholder nye regler om menneskerettigheder og sociale rettigheder. Den ny traktat kommer med omtalen af de grundlæggende rettigheder til at minde mere og mere om en forfatning, en grundlov. Hertil kommer det forhold, at der tidligere var klarhed over hvilke institutioner - FN's menneskeretsdomstol, nationale retssystemer - de i traktaten omtalte rettigheder blev håndhævet af. Med Amsterdam-traktaten har EU-domstolen fået indflydelse på fastlæggelsen af disse rettigheder, hvilket indebærer en usikkerhed ifht. det enkelte individs retsstilling og de kollektive rettigheder på arbejdsmarkedet.

Ved indarbejdelsen (kapitel 1, punkt 2) af de europæiske menneskerettigheder i traktaten er det i realiteten blevet EU's institutioner, der definerer indholdet af disse rettigheder, fordi EF-retten har forrang for den nationale ret. Da EF-domstolen opfatter sig selv som et instrument i den europæiske integrations- og unionsproces, er der tale om et decideret tilbageskridt for danske myndigheders muligheder for selv at fortolke menneskerettighederne.

I traktaten er der indføjet en ny artikel (6 A) om ikke-forskelsbehandling. Det er påfaldende, at denne artikel adskiller sig fra såvel Europarådets menneskerettighedskonvention som fra FN’s menneskerettighedskonvention ved ikke at nævne bekæmpelse af forskelsbehandling på grund af «politisk eller anden overbevisning». EU skal altså intet foretage sig mod diskrimination af politiske «afvigere».

EU's praksis har længe været at udstede direktiver om forhold som i Danmark er blevet betragtet som aftaleanliggender mellem arbejdsmarkedets parter. Denne praksis kan i endnu højere grad end hidtil forventes fulgt af EU (se kapitel 4, artikel 117 i afsnit II), hvor harmonisering af de sociale- og arbejdsmarkedsmæssige ordninger er omtalt som et mål.

Forbudet mod forskelsbehandling på grund af køn udelukker ikke medlemslandene fra foranstaltninger i form af «specifikke fordele» med henblik på reel ligestilling på arbejdsmarkedet (artikel 119). Men det er altså EU, som til syvende og sidst bestemmer, i hvilket omfang sådanne «specifikke fordele» er tilladte. Det er i denne sammenhæng det skal ses, at man i traktaten direkte henviser til «Fællesskabspagten om arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder.»

Hermed er det fastslået, at EU også forbeholder sig at fortolke disse rettigheder, hvilket i allerhøjeste grad undergraver den «danske model» - det vil sige arbejdsmarkedsparternes frie forhandlings- og aftaleret.

Unionsborgerskabet

«Unionsborgerskabet er et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke i stedet for dette» hedder det i Amsterdam-traktaten (kapitel 8, punkt 1).

Dette udlægges som en fuldstændig imødekommelse af det danske forbehold med unionsborgerskabet. Der ses bort fra hvad der stod i Maastricht-traktaten og som uændret videreføres i Amsterdam-traktaten (artikel 8, stk. 2): «Unionsborgere har de rettigheder og er underkastet de pligter, der er indeholdt i denne traktat.»

Disse rettigheder og pligter er altså ikke begrænset til traktatens kapitel om unionsborgerskabet. De gælder hele traktaten igennem.

I samme omfang traktaten udvider EU-borgernes rettigheder og pligter, og i samme omfang, som EU's institutioner på grundlag af traktaten gør det samme, udvides unionsborgerskabet i medfør af EU-rettens forrang. Amsterdam-traktaten udvider drastisk unionsborgerskabets indhold ved at indarbejde menneskerettighederne og de sociale og arbejdsmarkedsmæssige rettigheder i traktaten. Det bliver EU, der definerer og bestemmer indhold og omfang af disse fundamentale rettigheder.

Subsidiaritet

Kapitlet (9) om subsidaritet bliver i den danske oversættelse af Amsterdam-traktaten kaldt for «nærhed»:

Subsidaritetsprincippet betyder, at beslutningerne skal tages, hvor det - set med EU's øjne - er mest hensigtsmæssigt.

Som det klart fremgår af kapitel 9, stk. 2, er det aldeles overordnede princip formuleret i Unionstraktatens artikel F, stk. 3: «Unionen tilvejebringer de nødvendige midler for at nå sine mål og gennemføre sin politik».

I enhver forbundsstats-forfatning er der regler for, hvilke opgaver forbundsmyndighederne skal tage sig af, og hvilke opgaver delstaterne skal varetage, ligesom der er bestemmelser for de områder, hvor der er delt kompetence.

Under forhandlingerne om Maastricht-traktaten forsøgte medlemslandene at udarbejde en sådan oversigt. De kunne ikke blive enige, fordi der, såvel mellem landene som indenfor de enkelte medlemslande, er vidt forskellige opfattelser af, hvad EU skal tage sig af. Derfor blev Maastricht-traktaten ikke på dette punkt en forbundsstats-forfatning, men det rent statsretligt yderst uklare begreb subsidaritet blev den verbale løsning.

Dette begreb er i Amsterdam-traktaten udviklet i en række besværgende, men reelt indholdsløse punkter. Hver eneste af dem består af indbyrdes modstridende formuleringer, hvor man på den ene side taler om «proportionalitet» og «subsidaritet», og på den anden side henviser til Unionens målsætninger, politik og effektivitet, der i alle henseender er overordnet.

Den politiske realitet er, at det er Unionens institutioner der bestemmer hvad Unionen skal beslutte, og hvad delstaterne må bestemme. Således er ikke defineret grænser for, hvad der kan rummes indenfor Unionens mål.

M.B.H.


Litteratur

Peter Biering og Klavs A. Holm: Amsterdam-traktaten. Jurist- og Økonomiforbundets Forlag, (1997)
Redegørelse for Amsterdam-traktaten. Udenrigsministeriet, Nordgruppen, N.1 j.nr. 400.A.2-7-10 1 (1997)
Amsterdam-traktaten fra A-Z. Folkebevægelsen Mod EU, (1998)
Et andet Europa - nej til Amsterdam. Enhedslisten - de rød-grønne, (1998)