Kategorier dette opslag er registreret under:
Arbejde  .  Videnskab  .  Samfundsvidenskab  .  Økonomi
      .  Udviklingsteori
Begreber
DatoOpdatering
Indhold
Diskussionsforum
Send
Sidst ajourført: 1/5 2001
Læst af: 19.852
: :
Strukturtilpasningsprogrammer

Strukturtilpasningsprogrammer (eng: Structural Adjustment Programmes, SAP) er den officielle betegnelse for makroøkonomiske stabiliseringsindsatser og strukturreformer i en lang række ulande. Begrebet er tæt knyttet til Den Internationale Valutafond (IMF). IMF har i en række tilfælde gjort gennemførelsen af strukturtilpasningsprogrammer til en betingelse for støtte til gældsplagede ulande, som ikke var i stand til at leve op til deres økonomiske forpligtelser. IMF's søsterorganisation, Verdensbanken og mange internationale donorer har knyttet deres bistand til ulandenes gennemførelse af de væsentligste af IMF's krav.

De enkelte strukturtilpasningsprogrammer har været søgt tilpasset den nationale situation i det enkelte land, men programmerne har alle haft nogle faste hovedingredienser som:

  1. reduktion af de offentlige underskud via nedskæring i offentlige udgifter,
  2. fjernelse eller reduktion af restriktioner på eksport og import,
  3. liberalisering af økonomien for at tiltrække investeringer
  4. devalueringen af nationale valutaer for at øge konkurrenceevnen.

Den samlede konsekvens af gennemførelsen af strukturtilpasningsprogrammer er altid øget privatisering og liberalisering og normalt også en reduktion af de offentlige udgifter.

Historie

Mange af verdens fattigste lande blev i 1970'erne og begyndelsen af 1980'rne ramt af gældskriser. De fattigste ulande er typisk afhængige af råvareeksport, og prisen på råvarer faldt dramatisk i forhold til prisen på industrivarer, som de skulle importere. Det gav store betalingsbalanceproblemer på et tidspunkt, hvor mange af landene havde gennemført store investeringer i tillid til økonomisk vækst og eksportfremgang. I en række tilfælde blev den økonomiske krise samtidig accelereret af misbrug af offentlige lån, store militærinvesteringer og i en række etpartistater og militærdiktaturer af opbygningen af meget store offentlig sektorer, der stod for store dele af produktionen, men som ofte var både ineffektive og overadministrerede.

Ved 1980'ernes begyndelse var en række ulande reelt gået bankerot. De var ikke i stand til at betale renter eller afdrag på de optagne lån. De afrikanske lande var typisk primært afhængige af offentlige internationale regeringslån, hvorimod gældskrisen i Latinamerika også var præget af at de latinamerikanske lande havde meget store private lån. Der var derfor i en periode frygt for, at gældskrisen ville udløse en global økonomisk krise med store bankkrak til følge. For at undgå dette blev der gennemført en række gældsomlægninger og gældsreduktioner, som især skulle hindre at store latinamerikanske lande gik konkurs med internationale bankkrak til følge.

Valutafonden IMF har som en af sine hovedopgaver at bistå lande med betalingsbalanceproblemer ved at give kortsigtede kreditter, der kan suppleres med mere langsigtede lån blandt andet fra Verdensbanken. Valutafonden fik derfor en central opgave i en lang række af de gældsplagede ulande.

Fondens standardrecept var krav om liberalisering af økonomien og reduktion af de offentlige udgifter som betingelse for lån. Denne opskrift startede en voldsom international kritik, som prægede store dele af 1980'ernes og 1990'ernes udviklingsdebat. Valutafonden blev kritiseret for ikke blot at udføre ambulancetjeneste overfor nødlidende lande, men for at udnytte disse landes svaghed til at stille krav om dramatiske politisk-økonomiske ændringer i nyliberal retning.

Valutafonden er styret af de vestlige lande og af vestlig økonomisk tænkning, og det er et af dens formål at arbejde for fjernelse af valutarestriktioner. En liberal økonomisk politik er derfor bygget centralt ind i fondens hele tænkning. Men fonden blev også - allerede i løbet af 1980'erne - kritiseret af liberale økonomier for - selv ud fra denne målsætning - at have et alt for kortsigtet perspektiv på ulandenes krise. Socialistiske økonomer og en række regeringer, specielt i Afrika, mente desuden, at IMF kynisk benyttede krisen til at stille krav om, at alle ulande blev helt integrerede i det vestlige kapitalistiske system som betingelse for lån og bistand.

Kritikken af programmerne

Den mest umiddelbare kritik af strukturtilpasningsprogrammerne gik på, at de førte til øget fattigdom og social nød i de fattigste lande. I Zambia var en del offentlige udgifter eksempelvis blevet brugt til at subsidiere majspriserne for at sikre, at selv de fattigste kunne købe majs. Da strutkturtilpasningsprogrammerne i 1985-86 fjernede disse subsidier, førte det en flerdobling af priserne på majsmel og til voldsomme demonstrationer med flere dræbte.

Praktisk taget alle ulande havde i 1960'erne gjort gratis skolegang og gratis basale sundhedsydelser til hovedmålsætninger, og i mange af de fattigste ulande nåede man i 1960'erne og 70'erne langt i retning af at opfylde disse mål. Strukturtilpasningsprogrammerne betød voldsomme nedskæringer i de offentlige udgifter på det sociale og undervisningsmæssige område. Mange steder indførtes formelt eller uformelt brugerbetaling allerede fra grundskolens første klasse og for helt grundlæggende sundhedsydelser. De fattigste blev nu afskåret fra skolegang og sundhedstjenester.

Debatten om strukturtilpasningsprogrammerne blev i 1990'erne også et centralt tema i ulandenes kvindepolitiske debatter. Kvindegrupper både i Latinamerika og Afrika dokumenterede, at disse programmer førte til at især kvinder og børn via nedskæringer i skole- og sundhedsprogrammer kom til at betale gælden tilbage. Det var en kritik både mod IMF og mod de mandsdominerede regeringer, der havde brugt og misbrugt lån og offentlige midler.

Valutafondens svar var, at de økonomiske problemer ikke var skabt af fonden, og at fonden først kom til på et tidspunkt, hvor økonomien allerede var kørt af sporet, og udviklingen havde vist, at landene ikke havde råd til at finansiere de eksisterende offentlige udgifter. Problemet var ikke strukturtilpasningsprogrammerne, hævdede fonden, men fattigdommen og de forkerte politikker,. der havde ført frem til gæld og økonomiske sammenbrud.

Kritikken af de første strukturtilpasningsprogrammer blev dog så voldsom, at Fonden blev tunget til gradvist at ændre sprogbrug og måske også i en vis udstrækning praksis. FN's børneorganisation UNICEF stillede krav om strukturtilpasningsprogrammer med et menneskeligt ansigt. FN's økonomiske kommission for Afrika fremlagde alternativer til den barske og kortvarige form for strukturtilpasningsprogrammer. Der var en voldsom kritik fra græsrodsbevægelser, både i rige og fattige lande, og selv Verdensbanken begyndte i 1990'erne at tale om, at selv om strukturtilpasningsprogrammer stadig blev anset for nødvendige, så var det nødvendigt at give dem et længere tidsperspektiv.

For de fattigste lande gennemførtes en udvidet og subsidieret låneordning (Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF)), og der blev også udfoldet en række bestræbelser på at indføje særlige sociale og fattigdomsafhjælpende elementer i strukturtilpasningsprogrammerne.

Selv om protesterne fortsatte, blev der i løbet af 1980'erne startet strukturtilpasningsprogrammer i praktisk taget alle kriseramte ulande, og det virker også som om de pågældende landes regeringssystemer efterhånden stort set har accepteret filosofien bag programmerne, herunder at en opbremsning i de offentlige udgifter og en liberalisering af økonomien under de givne vilkår har været nødvendig for at skabe ny økonomisk dynamik. Tilbage står imidlertid kritikken fra de store grupper af fattige, som har kunnet se, at de økonomiske reformer har skabt voldsomt øget ulighed, idet liberaliseringen umiddelbart har gavnet en økonomisk elite, mens udgifterne til de fattige er reduceret yderligere. Overordnet har man endnu ikke kunnet påvise, at strukturtilpasningsreformerne har ført til en økonomisk vækst, som har kunnet bruges til at reducere fattigdommen.

Strukturtilpasningsprogrammerne har også skabt en form for politisk desillusion. I mange ulande – især i Afrika – er der i denne periode gennemført en politisk demokratisering med flerpartisystemer, frie valg og en friere presse. Det øgede demokrati har imidlertid ikke kunnet bruges til økonomisk udligning. Tvært i mod har kravet fra IMF og donorerne været, at der gennemføres en politik som øgede uligheden. Den britiske forsker Robert Pinkney har i bogen «Democracy in the third world» (1993) gjort opmærksom på, at demokratisering i den vestlige verden historisk blev ledaget af social velfærdspolitik og indkomstudligning. Dermed fik folk noget for deres stemme. Men «i den tredje verden i dag bliver sådanne politikker afvist som økonomisk og administrativt upraktiske og ideologisk forkerte». Mange lande har fået politisk demokrati, men det er Valutafonden, der bestemmer politikken.

Tanzania som eksempel

Tanzania har siden 1960'erne været et af Danmarks tætteste samarbejdslande i Afrika. I Tanzania talte man i 1980'erne om syvårskrigen mellem Tanzania og Valutafonden. Tanzanias økonomi var elendig og landet reelt bankerot, men alligevel protesterede daværende præsident Nyerere voldsomt mod IMFs krav. Han talte om, at Valutafonden var frastødende og arrogant, og at den ved at ophæve importreguleringer ville tvinge Tanzania til at tillade import af kosmetik i stedet for kinin til de syge, og biler til eliten i stedet for busser til folket. Handelsministeren Amir Jamal var blødere i sit ordvalg, men argumenterede især med, at fondens krav om stimulering af produktion og eksport krævede en langtidsplan, og at ændringerne slet ikke kunne ske i det tempo, fonden krævede.

«Vi vil skære i udgifter, og vi vil bekæmpe inflation», sagde præsident Nyerere, men vi vil selv bestemme hvordan. I en tale til udenlandske diplomater i 1980 sagde han også, at regeringen ville fortsætte bestræbelserne på at opbygge et socialistisk samfund og tilføjede: «Når en international institution nægter os adgang til de internationale kreditter, som den bestemmer over, med mindre vi accepterer nogle betingelser, der går ud på, at vi opgiver vores politiske selvbestemmelsesret, så vil vi ikke ansøge om lån hos den».

Det blev Tanzanias politik i en lang periode. Regeringen sagde nej til Valutafonden. Men i de følgende år voksede handelsunderskuddet dramatisk. Samtidig allierede de fleste udenlandske donorer sig officielt eller uofficielt med Valutafonden og skar deres bistand ned. De skandinaviske lande var en delvis undtagelse. Alle donorer var dog optaget af, at Tanzania under alle omstændigheder havde brug for store reformer. Der var uenighed om Valutafondens politik, men etpartistyret i Tanzania havde udviklet et meget ineffektivt, bureaukratisk og overadministreret system, der reelt heller ikke kom de fattigste til gode.

I 1986 var økonomien så håbløs,. at Tanzania måtte give sig. I mellemtiden var der også sket et præsidentskifte, og i august 1986 blev der lavet en aftale mellem Valutafonden og Tanzanias nye regering.

K.V.